中国宁波网讯 1月8日，卫生部部长高强在全国卫生工作会议上的报告首度向公众描绘了一幅医改的草图，即4项基本制度——基本卫生保健制度、医疗保障体系、国家基本药物制度和公立医院管理制度，是改革构想的四大支柱。

　　其中，对其核心“建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度”有了细致的展现，即在基本医疗领域和公共卫生保健领域，政府既提供资金，也提供医疗服务，并主导药品来源。

　　尽管在公共卫生领域，政府主导改革各方已达成共识，但就卫生部以上医改思路的核心，争论在各部委间继续升温。

　　争论集中在建立基本卫生保健制度需要多少财政投入？投给医疗服务的供应方还是需求方？基本医疗如何界定等三大方面。

　　免费全民医保需多少钱？

　　尽管增加公共投入已成为共识，但是卫生部这一方案存在着三大争议。

　　首先，卫生部方案中，政府免费提供全民基本医疗保障所需的投入存在质疑。根据卫生部医改课题组的初步测算，要达到免费提供全民基本医疗保障的目标，大约需要国家财政投入2600亿元。

　　“但在实践中，这方面的投入可能是个无底洞。”财政部有关人士表示。

　　对此，1月10日，卫生部例行新闻发布会上，卫生部新闻发言人回应说：“我们认为这个制度的实施应该说现在是恰逢其时。”

　　他的理由是，目前我国经济发展水平为设立这样的制度提供了经济保障；而且近几年来卫生部在农村和社区卫生服务体系的建设，也为这个制度的实施提供了技术和物质上的保证。

　　在卫生部工作会议上，卫生部部长高强也称，卫生部对此进行了测算，结果“并不是天文数字”，它应该在可承受的范围之内。

　　谁来界定基本医疗？

　　如何界定“基本医疗”(简单称“小病治疗”)，是争论的第二个焦点。

　　卫生部方案的核心在于，免费向全体国民提供最基本医疗药品和治疗，主张列出一个基本医疗服务、基本药品、基本病的清单，列于清单中的属于免费范围。

　　“我们过去强调的初级卫生保健‘六位一体’的功能，已经包括了常见病和多发病的社区防治，现在突然又来了‘基本医疗’这么一个词，专业人员都搞不懂到底是什么意思。”上述劳动保障部人士质疑。

　　“介入疾病的早期诊断纳入了公共卫生的范围。”新闻会上，毛群安对政府为何免费治疗“小病”如是解释，并进一步分析，有些疾病，早期诊断、早期治疗可能费用很低，不然小病逐渐成为大病，整体医疗费用会更高。“从这个意义上讲，我们认为基本医疗作为一种重要的制度纳入到制度设计中来。”

　　毛群安表示，尽管在医学上，何谓基本医疗还没有定论，但从政策操作层面上而言，社区卫生机构和农村乡镇卫生所能够提供的医疗服务可以定性为基本医疗。因为，按照医疗机构能够提供服务的水平进行划分，这样便于操作，也便于公众理解。

　　对此，劳动保障部持异议，“这会带来很多漏洞”，会出现“按照机构性质划分，一方面拿了政府给的钱，另一方面还是在走过去的那条路——卖药创收”。

　　更为关键的是，谁有权力来界定基本医疗。

　　“不能是一个部门说了算。”上述劳动保障部相关人士表示，因为，“小病和大病由谁来决定是很重要的事情，如果你用制度化的形式确定下来就更危险了，会导致制度把人夹在中间，比如，社区医疗机构和大医院可能出现互相推诿病人。”

　　劳动保障部有关专家还进一步对此提出了质疑：从医学科学来看，病人是一个整体，什么疾病是基本，什么疾病不是基本很难界定。同时还存在一个由谁来建立和管理基本医疗的问题。

　　而一旦把这个权利交给供方，在按服务数量获得服务补偿的条件下，问诊者有病没病，供方都会为其提供“基本医疗”，过度服务的现象不可避免。如果按人头付费，则供方会控制供给而导致服务不足。

　　此外，在公权不断扩大，监管又缺乏的情况下，容易导致腐败。因此，资源浪费或者供给不足是补供方思路难以规避的制度缺陷，它的实施是以资源配置效率损失为代价的。

　　补需方还是补供方？

　　政府对社区医疗的投入到底是投在供方还是需方？即由谁来干？成为争论的第三个焦点。

　　各种信息透露，卫生部医改方案的主导思想是，政府免费提供基本医疗服务，即补供方。

　　补供方的优势在于，可以公平地分配服务，服务一旦免费或廉价，则可保障可及性，让更多人受益。另外补供方还有着便于组织的制度优势，在中国这样的高度集中管理的国家尤其有利。

　　据透露，去年底，卫生部政策法规司司长刘新明，向多部委组成的医改协调小组提出了一份社区医院规划的医改方案。在这份操作方案中，政府将对医院建设、医疗设备、医护人员待遇等方面全额埋单，为此，政府的总投资估算为两千多亿元。

　　对此，“质量问题是补供方政策选择的严重困扰。”劳动保障部相关人士称，并分析，在服务机构、人员利益受到保证的前提下，改善质量的动力下降；在垄断经营状态下，质量更是没有保证。

　　同时，直接补供方还有一个问题是，减、免费服务的福利刚性，使得财政投入不断扩大，执行过程中往往出现财力不足导致公共服务提供不足。在中国目前的情况下，直接扶持供方，就会形成政府跟公众直接博弈的格局，政府承诺过少，不会解决实质问题，承诺过多，不能兑现。

　　劳动保障部的专家认为，从效率上看，只有补需方，也就是通过购买医疗服务才能实现资源效率最大化，即政府不必直接投入医疗机构，而是通过第三方购买服务，无论医疗机构是大是小，或公或私。(记者王世玲)

　　

　　劳动保障部2680亿建全民医保

　　面对卫生部医改方案中存在的种种疑点，劳动保障部研究人员提出了不同的医改思路。该研究者把其称为二层架构的制度设计。

　　即一由政府对公共卫生承担全部责任；二由公共支出(政府财政和社会保险)为疾病风险承担主要责任，个人承担部分责任。

　　“公共卫生服务是公共品，由政府负责筹资，组织、监督，乃至直接向没有服务的地区提供服务。”劳动保障部人士说，但他强调除非特别偏远的贫困地区，直接由政府提供公共卫生服务，一般应该采取第三方购买、招标采购提供服务的方式。

　　同时，他也强调未来医改方案应该重视大病医疗保险，并且政府在此领域也要负起责任。

　　“因为大病风险具有公共性特点。”上述劳保部人士解释，大病风险带来诸多社会风险，包括宏观经济风险，如居民为了应对大病医疗风险而储蓄，国内启动消费就难以实现。

　　因此，劳动保障部的研究人员表示，公共卫生保健和大病保险都要做，关键是先做什么，后做什么。卫生政策的决策，一定要对社会风险判断准确。

　　卫生部医改方案的核心——政府主导的含义落脚在“建立基本卫生保健制度”，即政府卫生事业投向公共卫生和基本医疗。

　　然而，劳动保障部研究者却认为，建立覆盖城乡的公共卫生保健体系是长远目标，近期目标在于预防大病带来的风险。

　　建成这二层制度框架，政府该对卫生领域的哪个方向投入？投入需要多少？劳保部研究人士也测算出了“大盘子”。

　　首先，在政府承担公共卫生责任这一点上，劳保部认可卫生部的做法。但财政需要的投入远没有卫生部医改课题组测算得多。

　　劳保部研究者认为，根据苏州市疾病预防控制中心曾经测算，按人头每人不到12元的拨付水平，完全可以保证公共卫生服务的免费提供。如果将医疗教育、科研和基础建设(基层医疗机构房屋建设等)、设备购置等支出加入，人均需50元。那么，全国650亿元就可以实现公共卫生服务的全民免费覆盖。

　　政府拿出这些钱后，主要的精力应该集中在大病疾病风险的控制上，即建立医疗保险制度。按研究者的测算，完成这个目标需要2030亿元。

　　这笔投入首先用在为贫困人口支付医疗费用，建立贫困人口医疗基金。据测算，政府投入1380亿元可解决贫困人口医疗费用。

　　其次，再用650亿建立大额风险支出基金。根据医疗保险的经验测算，人均50元的支出，总计650亿元，就可以解决全民大病支出风险。据研究者测算，大额支出的疾病风险概率在千分之三左右。虽然其概率小但风险大，对社会经济发展危害高。

　　因此，如果财政承担大额风险支出，建立大额支出基金，可以极大地缓解因病致贫的问题。

　　据2004年数据显示，我国医疗卫生总费用估算值为7590亿元，医疗支出估计6000亿元，除去上述贫困人口医疗基金总额和全民大额支出基金总额，医疗总费用就减少为3970亿元。3970亿元按70%可以由具有一定经济能力的10亿人分担，人均只为280元。

　　因此，劳动保障部研究者认为，综上分析，只要财政可以拿出2030亿元(另加公共卫生费用650亿)，用来帮助贫困人口参加医疗保险，用来为百姓建立大额风险支出基金，中国就可以建立起覆盖全民的社会医疗保险制度，从根本上解决疾病风险对全民的困扰。并且，在公平、效率、可及和质量得到保证的基础上，实现可持续发展。

　　无独有偶，劳动保障部和卫生部都测算出2600多亿，但显然劳动保障部方案覆盖的范围比卫生部更广，不仅包括公共卫生，还解决了全民社会医疗保险。

　　“我们的推论在总量没有明显增加的情况下，通过结构调整，中国完全可以实现维护健康权益，控制疾病风险的发展目标。”劳动保障部人士表示。