广州掀起违法用地整改风暴 探索科学管理机制
“广州模式”获国土资源部高度肯定
在增城市石滩镇郑田村,钩机、铲车的轰鸣声响起,一座钢筋混凝土结构的大型厂房轰然倒塌,这个非法建设的化肥厂被夷为平地。
像这样的违法用地刚性执法行动,在羊城渐成燎原之势。
目前,广州市违法用地整改工作已进入检查验收阶段。从本月17日起,国土资源部检查组对广州市的违法用地整改工作进行检查和验收。
广州这场土地执法风暴力度史无前例,三个月内拆除违法用地上的建筑物176.4万平方米,相当于一个中等城市3年的房地产建筑量。广州整改违法用地的雷厉风行与卓著成效,获得国土资源部的高度肯定。
刚性执法,加上共同责任制,这片要做全省“首善之区”的炽热土地,现在正在探索违法用地治标治本的良方,寻求科学发展观指导下更高效的发展道路。
成效篇:
违法用地由乱而治羊城漂亮转身
在第八次卫星照片土地执法检查中,违法用地的难题再次摆在广州城面前。
相比第七次检查,这次发现的违法用地总量减少了5.2平方公里。然而,全市违法用地总量仍相当大,翻开地图,12个区、县级市中有11个扣上违法用地的帽子。
基层反映,广州是少数几个做到全时段、全区域核查的城市,客观上也造成了违法用地发现总量比其他城市大。
广州的主政者心里清楚,违法用地是粗放发展观念和模式的表现,与广州城市建设和科学发展战略背道而驰,甚至危及国家坚守耕地红线的基本国策。对此,广州市委书记朱小丹、市长张广宁多次指示:对违法用地要毫不手软的严厉查处!
“广州市从建城开始,花了2千多年时间,才建成了50多平方公里的规模。结果就这短短几年,违法用地一整,就整得几乎比2千多年的规模还要大。再不抓,怎么了得?!”广东省委常委、市委书记朱小丹的一席话被广为传引。
7月25日,广州市政府与各区、县级市政府签订《违法用地整改责任书》,明确4项刚性整改目标。
“违法用地整改不力就地免职!”8月7日,广州市常务副市长苏泽群代表市委、市政府召集各区、县级市党政一把手传达国土资源部督导组意见时,发出狠话。
8月29日,张广宁主持召开全市土地管理工作会议,发出总动员,要求加强土地执法监察。
广州市委、市政府在一个专项工作中如此密集地敲警钟、发狠话,实属罕见。
一片紧锣密鼓声中,一串串实实在在的数字诠释着广州用地由乱而治的漂亮转身:
从今年5月30日到9月16日,广州用3个月时间实现违法用地100%立案、100%查处；
拆除违法用地上的建筑物176.4万平方米,占应拆除违法建筑物总量的93.1%,是第七次土地执法检查拆除总量的13.4倍。专家指出,176万平方米,实际上相当于一个中等城市3年的房地产建筑量。
恢复土地原状面积11.5平方公里,是第七次土地执法检查的9.8倍；
……
不仅如此,广州还先行一步,提前查处今年新增违法用地。广州市国土房管局派员赴京,向国土资源部信息中心定购今年两批两个时段的卫星图片。广州还组成“新发生违法用地查处督办专项工作领导小组”,逐区逐镇开展清查督办工作。截至8月28日,督办完成全市117个镇街新发生违法用地的摸查。
广州整改违法用地的雷厉风行与卓著成效,得到了国土资源部的高度肯定。
机制篇:
六大措施创建土地管理“首善之区”
在如火如荼的整治风暴背后,广州的决策者们正在土地执法长效机制的探索和创新上奋力前行。针对违法用地的深层次问题,广州一一对症下药,一个卓有成效的土地管理长效机制正在健全、完善。
广州市国土房管局局长谢晓丹说,广州要通过长效机制建设,既保证区域违法用地得到根本遏制,还要构建起有利于节约集约高效用地、科学合理规范管地的良好环境,争当全省乃至全国土地资源管理的“首善之区”。
机制一:“耕地保有量”成干部考核指标
部分基层发展观、政绩观不端正,造成违法用地。
广州正在加快建立面向基层领导干部的科学发展观评价指标体系。广州市委已制定出台了《广州市区(县级市)局级党政领导班子和领导干部落实科学观评价指标体系和年度考核评价办法(试行)》,在评价指标中纳入了“耕地保有量”的考核评价指标。
机制二:组建基层土地执法监察队伍
不少地方土地执法体制建设滞后,导致违法用地发现、查处不及时。广州在坚持共同责任制的基础上进一步健全多部门联动的土地执法机制。目前,广州基层土地执法监察队伍的编制已全部落实,除个别区外,土地执法监察大队已挂牌成立。
机制三:建立耕地保护财政补贴制度
对于集体建设用地指标不足而产生的违法用地问题,广州正在准备建立耕地保护财政补贴制度,加快村镇规划编制工作,加快解决留用地历史欠账问题,推动城乡统筹一体化发展。目前,广州市统筹城乡一体化发展的有关土地政策已草拟完成,近期将提交市委、市政府审定。
机制四:加强巡查早发现早查处
针对土地执法手段落后导致违法用地发现、查处不及时的问题,广州利用卫星遥感影像、航空拍摄等高科技创新执法手段,天上看、地上巡、网上管,变被动执法为主动执法,做到早发现、早报告、早查处,把违法用地行为发现和查处在萌芽状态。从今年起,广州将缩短卫片执法检查的时间,三个月检查一次,并建立基层土地执法监察机构每5日定期巡查报告制度。
机制五:机构改革审批提速
针对行政审批效能不高而产生的违法用地问题,广州将通过信息化建设进一步优化、简化用地审批流程,缩短审批时限。目前,广州市国土、规划和建设部门正在通过机构改革来实现审批提速。其中,国土部门的内设机构改革调整工作已基本完成,用地审批时限进一步大幅缩短。
机制六:进一步强化刚性执法措施
针对违法成本低造成违法用地屡禁不止的问题,广州将进一步强化刚性执法措施,让违法用地者付出沉重代价,对整改不到位和管理不到位的,严肃问责,该撤职的撤职,该免职的免职。
经验篇:
刚性执法:
一个城市土地治乱的决心和铁腕
违法用地为何屡禁不止?广州市国土房管局相关负责人一语道出其症结所在:重罚轻拆、处罚偏松偏软,执法体制和体系的不完善,尤其是各级党委和政府、各相关职能部门土地执法共同责任不清,责任追究制度没有落实……各类问题纠结在一起,成为违法用地难管住、管不住的一大原因。
顽症尚需下猛药,治乱还须用重典。透视广州整治违法用地的经验,无法忽视的一点是:刚性执法的铁腕政策,成为广州斩断违法用地乱麻的一把快刀。
广州市国土房管局相关负责人如此分析:通过刚性执法有效增大了违法用地的成本和风险,让违法用地者不敢违法、违不起法,从而斩断违法用地的利益根源,起到震慑和遏制违法用地的良好效果。
正是在这种思想的引导下,拆除、复耕和追究刑事责任三大处罚措施出台。“该拆除的坚决拆除,该复耕的坚决复耕,该依法追究刑事责任的坚决追究。”
广州更是实行了严格的目标责任制和责任追究制,将“帽子”、“位子”与违法用地情况挂钩。4项刚性整改目标,未达标者就要进行问责。
广州市委、市政府明确要求:如果各区、县级市辖区内违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例高于15%,或者2009年第九次卫片执法检查发现的违法用地面积比今年发现的违法用地面积没有下降80%以上,或者在土地管理方面出现了其他严重问题,要追究各区、县级市党委、政府的责任,主要领导和分管领导一律就地免职。
刚性执法威力巨大,关键更在于向基层下沉。整改力度最大的番禺区,提出对违法用地当事人和责任人在法律范围内按最高、最严进行处理。对不能按期完成任务的镇街分管领导先行免职再作处分,对镇街党政主要负责人进行党纪、政纪责任追究,并将镇街的土地执法情况纳入年度绩效考核。目前,广州大部分镇街纷纷成立违法用地整改工作机构,并制定了联合巡查和零报告制度实施方案、清拆工作方案和严控土地违法行为工作方案等一系列制度。
广州违法用地整治的刚性执法,显示了一个城市土地治乱的决心和铁腕。
土地共同责任制:
“一家管”到“大家管”的制度跨越
在刚性执法斩断广州违法用地乱麻的时候,土地共同责任制的出台,掀开了广州违法用地整治思路创新的新一页。
8月29日,广州市长张广宁与各区、县级市政府一把手签订了《广州市2008年度土地利用计划执行责任书》。白纸黑字,写明各区县政府是国土资源保护的第一责任人。
专家分析,此举从制度层面督促各区县政府自觉履行保护耕地等国土资源的责任,同时也更有利于协调区县国土、监察、规划、城管、供水供电等相关部门形成执法合力。
广州专门制订了《关于建立实施土地执法共同责任制的意见》,将土地执法的共同责任加以制度化、规范化。这是落实土地执法共同责任在全国率先作出的有益尝试。
土地违法牵一发而动全身。以前,在实际工作中,各相关单位缺乏共同管理的机制,对土地执法部门的协助配合往往限于临时性的突击任务,日常配合协助力度不足,难以形成执法合力。
现在,在广州,针对一宗违法用地调动起来的参与联合执法的部门多达十余家:纪检监察部门要对应追究责任的违纪党员、干部及时介入处理；公安部门要对应追究刑事责任的当事人及时立案作出处理；法院要对申请强制执行、刑事责任追究的案件及时审结；国土房管部门要严格履行监管职责,不得受理土地登记申请,停止办理违法用地房屋所有权登记手续；发展改革部门不得办理项目审批、核准手续；工商部门要对违法用地上的建筑物作为经营场所的企业停止办理工商登记；建设规划部门要停止办理相关项目建设规划许可和施工许可；金融部门要停止发放相关项目贷款；电力和市政公用企业要对违法用地的建筑物停止供电、供水、供气；出租屋外来人员管理服务中心也要配合,不对违法用地上的建筑物办理租赁登记或备案手续……空前规模的部门联动机制,使原本猖獗的违法用地行为遭遇灭顶之灾。
国土资源部执法局高度评价,称广州的这一举措,为全国落实土地执法共同责任机制树立了样板。
本报记者郑佳欣通讯员穗房宣