自从成都获批统筹城乡综合配套改革试验区之后，在土地制度改革上又进行了更大范围的探索。成都市的农村产权制度改革的目标就是建立城乡产权“同证、同权、同价”。目前的改革已经使城乡房屋产权一致了。
东方早报理财一周报特约记者曾武发自成都
今年8月30日，在青城山脚下召开了都江堰市青城山镇灾后农村住房建设（联建）政策咨询会。
大约有5000-6000人来到现场，同时，有联建需求的农户每家派出代表也在现场“摆设摊位”，与前来咨询的投资方洽谈，而政府也派出干部现场讲解政策，这次咨询会被当地媒体称之为“联建超市”。
都江堰市紫坪埔镇沙湾村一组村民吴周全，将自己已确权的宅基地交与有经济实力的投资方参加联建，联建方全额出资为吴家父子共7人修建两套共150平方米的住房，并按一定标准租用吴周全林地，解决了吴家有土地资源而无经济来源修建住房的困难。
按照都江堰市的联建政策，在灾后农房重建可引进社会资金进行联建，在原址重建其建筑面积控制在已批准宅基地面积2-3倍，对于联建分户办理房屋所有权或共有产权证，集体建设用地做备案登记。
而在原址重建中，农户也可申请向金融机构贷建房屋款最多6万元，最长8年。目前，全镇正抓紧确权颁证，发放农村宅基地的使用证，农户用合法的宅基地使用权和拟建房产证抵押，可在信用社贷款。
这一做法得到成都市政府的肯定，并在重灾区推行。为此，中共成都市委统筹城乡工作委员会、成都市国土资源局下发成统筹200893号文，《关于重灾区农户灾毁住房联建等有关事项的通知》。其中包括农户使用宅基地联合重建和农户使用宅基地融资重建两种方式。
从表面看，这是都江堰市政府为了解决农民灾后住房重建的资金来源问题，然而，从更深层意义看，这实质是宅基地、集体建设用地流转、出让、抵押的探索。这是作为国家级统筹城乡配套改革试验区的成都在“新土改”迈出的又一重要一步。
已形成多种形式的
农地流转
中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛9月30日前往安徽省考察农村改革发展情况时表示，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。
其实，在成都，土地承包经营权的流转已经开展了很多年。早在2003年，成都市已经开始以“三个集中”为主要内容的城乡一体化建设。即工业向集中发展区集中，农民向城镇集中，土地向规模经营集中。
这一土地规模经营的措施，在初期，主要是通过村组集体经济组织将分散在农户手中的承包土地集中起来，出租给龙头企业，进行农业相关的投资，发展农业种植业、生态旅游业等等。
成都市政府参事室主任肖百冶表示，现有的家庭承包经营土地的方式是不能适应现代农业生产方式的。因此，土地向规模经营集中是发展现代农业的必要前提。
而随着土地规模经营形式的发展，成都市各区县在承包地流转方面的探索，又创新出其他多种形式。比如以土地经营权入股合作经营方式。
邛崃市羊安镇汤营村2005年实施了土地整理项目，项目完成后总耕地面积可达3000余亩，可净增390余亩。该村村委会在征得群众同意的基础上，将土地整理新增的耕地由集体统一经营，农户本着自愿的原则，以土地承包经营权入股，村集体经济组织以土地整理新增耕地入股，借助政府投入的风险金100万元组建汤营农业股份有限公司。
又比如龙泉驿区的龙华模式，由村委会和8个村民小组共同发起并出资10万元，以农民的土地承包经营权和整理出来的宅基地使用权作为个人股；将整理出来的林盘地、荒山等非耕地的使用权作为集体股入股，组建龙华农民股份合作社，合法流转农民宅基地用于市场开发和建设。
另外还有以自然优势为依托的都江堰虹口生态产业模式，以花卉和新型农业观光旅游产业为特色的锦江区模式等。与此同时，成都市还设立了农村土地承包流转服务中心。
中国社科院研究员陆学艺说，这些承包地的流转大多数都是流转给龙头企业，只有5%左右是在农户之间流转。而这些流转很大程度上推进了当地农业的规模化经营。
但是，上述流转措施是“在没有经过确权的基础上进行的，仍然存在着隐患”。四川省社科院副院长郭晓鸣这样认为，这使得农民经济主体利益受到限制，农民没有太多的话语权。
“试水”
集体建设用地流转
自从成都获批统筹城乡综合配套改革试验区之后，在土地制度改革上又进行了更大范围的探索。而这正是成都市在“关键领域、重点环节”的突破。
今年年初，成都市出台2008年“一号文件”，即《中共成都市委、成都市人民政府关于加强耕地保护，进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》。
“一号文件”的产权制度改革开始在双流、都江堰、大邑、温江等县市进行试点。其重点有五项：一是开展农村集体土地和房屋确权登记；二是创新耕地保护机制；三是推动土地承包经营权流转；四是推动农村集体建设用地使用权流转；五是开展农村房屋产权流转试点。
显然，不仅承包土地可以获得权证进行流转，而且农民的宅基地、房屋、山林等进行确权后也可以流转。农民可以通过获得的权证到银行贷款、抵押、入股、出让，实现财产增值。
其关键环节有两个，一是确权，二是流转。其中，确权是改革的基础，流转是改革的核心。成都市在各区县成立了农村产权流转服务中心。据了解，国土资源部已经在成都试点探索建立集体建设用地出让制度。
今年8月，成都市出台《集体建设用地使用权流转管理暂行办法》（下称《办法》），《办法》规定，集体建设用地使用权流转包括初次流转、再次流转和抵押。初次流转包括出让、出租作价（出资）入股、联营视同出让等形式，再次流转包括转让、转租等形式。
而在此之前，都江堰市已经出台了《关于促进集体建设用地使用权流转的指导意见》和《都江堰市集体建设用地使用权流转操作细则（试行）》。其实，都江堰市的联建房政策正是对这些措施的落实推进。
“联建房是农村产权制度改革初入宅基地，是一大突破。”郭晓鸣认为。这些财产本身是农民的财产，现有制度限制了他们利用这些财产来发展自己。把这些权利交给农民，逐步实现农民土地资源在更大范围的发展。
但是，这项改革十分敏感，将是对目前土地法律制度的冲击。不过，为了寻找集体建设用地流转的法律保障，都江堰市市委副秘书长、统筹城乡工作局局长罗朝鹏专门查阅了相关的土地法律制度，从中找到一些条文支撑这项改革。
《土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租给非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。罗朝鹏说，这就表明，法律并没有禁止集体建设用地的出让、转让。
而在《关于2005年深化经济体制改革的意见》（国发20059号）要求：“进一步研究探索农村集体建设用地使用权进入市场”。
不过，对于集体建设用地的流转，一些学者也表示了担心。
郭晓鸣说改革存在着风险，如果改革过程政府过度行政主导，土地流转特别是集体建设用地流转的过程也就可能会变成对农民权利的一种新的剥夺方式；改革可能导致土地非农化失控，尤其需要担心的是地方政府为了短期和局部利益肆意扩大建设用地规模，进而加剧耕地短缺矛盾，危及粮食安全。
不是极端的
国有化和私有化
其实，成都市的农村产权制度改革的目标就是建立城乡产权“同证、同权、同价”。目前的改革已经使城乡房屋产权一致了。而郭晓鸣说，还要让城乡土地资源形成统一市场，所有土地需求必须在一级市场获得。
罗朝鹏说，比如，按照现有土地制度，在同处一块相邻两块国有土地和集体土地，因为土地性质不同造成巨大价差的。经过产权制度改革之后，那么在相同土地区位优势下，国有土地和集体土地的价差将被抹平，形成“同价”。
都江堰市提出，力争近年内完成全市农村产权确权，建立完善耕地保护制度，搭建流转平台，让农村产权自由、自主流转，城乡产权实现“同证、同权”，从而建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度，推动农村资产资本化，促进农民生产生活方式转变，为统筹城乡科学发展创造条件。罗朝鹏说，这也是成都市统筹推进农村产权制度改革的目标。
当然，在农村产权确权颁证之后，随之而来的是农民权益的强化，那么这对各级政府征地、工业化和城市化发展带来困难。郭晓鸣说：“政府短期支出会增加，但是后期矛盾减少，同时长期支出也是减少的。”
不过，对于目前进行的土地制度改革，一些人认为是正在朝着土地私有化的方向发展。而且围绕土地国有化和私有化的争论已经由来很久。
“承认农村土地是集体所有，这是事实，但是，我们不看重它，更看重的是占有。”成都市社会科学院经济研究所所长陈家泽说。
陈家泽在其《土地资本化的支援障碍于改革路径》中详细阐述了对占有权在制度上的合理性。他说，英美不动产法中，其中最重要的权属是处置权。在英国，土地由英国女王所有，但是却没有存在土地流转出让方面的障碍。
“这是土地所有权的高度名义化。”中国社科院研究员党国英说，世界上没有绝对的私有权。我们讲的农村产权要巩固、要强化，能够流转就是强化，让他们拥有充分的处置权，这样才能确保农民的使用权。
其实，根据新华社的报道，胡锦涛在视察安徽时表示，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。
“改革的目标不是极端的国有化和私有化。”郭晓鸣说。确权、流转，其实就是“还权赋能”的过程，赋予农民完整的物权。
清华大学历史系教授秦晖最近在媒体上表示，如果我们现在的土地制度的改革是与原来只有国家能够卖地，现在行政村也可以卖地，但农户仍然不可以，那么这样的规则也会带来很严重的问题，就会出现“村官倒卖村地”的现象。
秦晖说，中国地权制度的改革还要是要通过维护农户的权益，不能“被集体化”。而罗朝鹏说，目前确权就是要将这些权益确立到农户，而不是集体经济组织。
陈家泽说，计划经济体制下，所有生产要素都是以虚拟的产权形态结合在国家手中，但是却限制了效率的提高。在土地制度上，农民最重要的资源是土地，但是却不能流通，最有前途的资产被僵化了。
当然，党国英强调，在放开产权时，一定要管住规划，不能偏废，管住规划，也才有利于产权的安排。
而对于目前农村改革中的出现的情况，于10月9日至10日召开的中共中央十七届三中全会，将审议中共中央政治局提交的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。这一决定将为未来的农村改革确立方向。
专访都江堰市委副秘书长、统筹城乡工作局局长罗朝鹏：
“用统筹城乡理念又快又好灾后重建”
东方早报理财一周报特约记者曾武发自成都
2003年以来，都江堰市委、市政府按照成都市城乡统筹、“四位一体”科学发展的总体战略部署，立足生态文化特色，统筹城乡规划建设，不断壮大产业支撑，着力创新体制机制，全力推进“三个集中”，大力实施“三大工程”，深入推进城乡一体化，着力建设统筹城乡综合配套改革试验区，促进了城乡经济社会同发展共繁荣。5·12汶川地震，给都江堰市城乡群众生命财产造成重大损失，广大群众尤其是重灾区群众加深了对统筹城乡综合配套改革重要意义的理解，广大农户盼改革、愿改革的意识更加强烈。都江堰将统筹城乡综合配套改革试验区建设与灾后重建工作有机结合起来，用统筹城乡的理念和办法，积极推进又好又快的灾后重建工作。特别在多渠道筹集重建资金方面，该市积极探索，大胆创新，开展以农村集体建设用地融资参与灾后农房重建（联建）试点，受到广大农户欢迎，有力、有效地推进了灾后农房重建工作。
这些改革的具体探索者和推动者之一，就是都江堰市统筹城乡工作局。该局应成都被国务院批准为统筹城乡综合配套改革试验区而生，其职能职责主要就是在市委、市政府的领导下，积极推进试验区建设相关工作。
为此，我们就都江堰市运用统筹城乡的理念和改革的办法，实现又好又快灾后重建工作，走访了都江堰市委副秘书长、统筹城乡工作局局长罗朝鹏。
“联建房”不等于
“小产权房”
记者：联建房政策是在什么样的背景下提出来的？
罗朝鹏：地震造成都江堰市12万多户农民房屋受损，严重受损和倒塌的有7万多户。据估算，如果全部统规统建，需要资金100多亿元。按照统筹城乡思路进行灾后重建，我们提出引入社会资金联合重建和农户将宅基地交回集体经济组织融资重建住房的思路，促进集体建设用地流转，让农村的资产资本化，不仅解决了重建资金难的问题，而且改善了农村群众的生产生活方式，增加了农民的财产性收入。
记者：具体是怎么操作的？
罗朝鹏：主要有三种方式：一是联建方在农户合法宅基地上出资修好房屋，按照事先约定双方分割产权。二是集体经济组织可以引进社会资金（企业或个人）实施统规自建安置点基础设施配套建设，或者实施统规统建，实施主体在完成统规自建安置点基础设施配套建设，或者完成统规统建后，将原灾毁房屋宅基地还耕，节约的集体建设用地可在项目区范围内按规划通过集体建设用地流转方式取得，用于旅游、服务、商业和工业等项目，国土部门办理《集体建设用地使用证》。三是实施主体在完成统规自建安置点基础设施配套建设，或者完成统规统建后，将原灾毁房屋宅基地还耕，节约的集体建设用地无项目的，实施主体可申请政府以不超过15万/亩的价格收购建设用地指标统筹安排使用。
记者：联建房政策使得城市居民和企业拥有在农村的土地和房屋，那么和小产权房有什么区别？
罗朝鹏：现有法律规定，农村房屋和宅基地只能在集体经济组织成员之间流转。但是，集体建设用地却可以在集体经济组织成员以外流转。我们运用土地整理的政策，将节约出来的宅基地交由集体经济组织，成为集体建设用地，再由集体经济组织与投资方联建，剩余集体建设用地可以用于工业、商业、旅游业等开发，但是不能用于商品房开发。
联建房是建立在符合规划、符合现有法律法规、按照规定程序报批后修建的，用于工业、商业、旅游业的建设，与所谓的“小产权”房是完全不同性质的，“小产权”房是违法建设。
其实，政府也担心开发商购买价格更便宜的集体土地，牟取暴利。于是让变“为民做主”为“让民自主”，充分尊重农村集体经济组织和农村群众的自主权，在现有法律框架下，把集体经济组织和农村群众自己的事让他们研究决定，保护农村集体经济组织和农村群众的合法权益。建立这个制度完全是保护农民合法权益。
记者：那么在实际实施过程中，怎么防范企业和基层干部违规使用土地，政策走样呢？
罗朝鹏：有城市总体规划、土地利用总体规划、产业布局规划；还有若干专业规划。所有联建房必须按照规划执行，比如工业集中于工业集业发展区，那么其他地方就不能用于工业。当然，根据经济发展变化，规划也可能修编，但规划的修编必须经过严格的报批程序。
我们的改革还建立在严格保护耕地的基础上，我们严格区分建设用地和耕地，即使在农村集体建设用地异地使用时，严格规定必须将原农村宅基地还耕，每个村都有土地台账，管理非常严格。
记者：联建房政策对灾区能够产生什么作用？
罗朝鹏：联建房政策使得城里人资产资金到农村参与重建，促进了灾后重建工作。同时，也带来了农村群众生产生活方式的转变，城市文明进入农村，这是统筹城乡发展的必经之路，更是解决“三农”问题的有效途径。
探索集体建设用地
流转形式
记者：十七届三中全会已经召开，可能会对土地承包经营权流转做出表述，那么都江堰市在这方面都有哪些实践？
罗朝鹏：承包地流转我们已经搞了很多年，地震后我们又实现了几宗有一定规模的承包土地的流转，6月份后，青城山镇尖锋村和柳街镇同乐村等地，分别流转了几千亩承包土地。承包地流转，一方面通过适度规模经营，增加科技含量，提高了土地使用效益；另一方面，农村群众不仅有租金收入，还有务工收入，实现了农民增收。
记者：联建房是按照城乡统筹的思路进行的，那么对土地制度突破表现在哪儿呢？
罗朝鹏：现有的土地登记办法把集体建设用地和宅基地已经区分开。在使用权上，前者可以出让给除房地产之外的个人或企业从事旅游等服务业开发，后者不能出让给集体经济组织成员以外的人或企业。为了解决灾区重建资金的问题，农户将宅基地自愿交给集体经济组织，变为集体建设用地，实现与集体经济组织以外的人或企业联建。将农村资源资本化，这应该是农村产权制度改革的方向，也是实现农民财产性收入的必要途径。
记者：联建房政策其实质是在推进集体建设用地流转的探索？
罗朝鹏：实际上，国土资源部配合成都统筹城乡综合配套改革试验区建设，已在成都作建立集体建设用地出让制度的探索。我们也正积极探索建立集体建设用地流转有关制度。
实现农村产权和城市产权的对接，达到城市可以自由流传，农村也能自由流转的效果。核心是增加农民财产性收入。这是一种趋势。产权不清晰，这样土地不能产生效益。所以我们改革就是在集体所有的前提下，尽量要将土地使用权确权到户。
记者：都江堰市进行的产权制度改革，尤其是土地制度的改革，主要内容包括哪些？
罗朝鹏：改革包括四方面内容：一是确权、颁证，明晰农村产权；二是建立完善严格的耕地保护制度；三是促进农村产权合法流转；四是根据变化了的农村经济关系，完善配套措施，比如村级治理结构，就业，社会保障。仅仅一个不行，必须统筹推进，建立规范清晰、权责明确、流转顺畅的产权制度。政府不能大包大揽，原则是尊重农民意愿。
截至9月20日，我们已经为13000多户农户土地使用权确权，明年3月将基本完成确权任务。农户可以获得集体土地使用证、承包土地经营证、林权证和房屋产权证，而房屋产权证已经首先实现了城乡一致，编号一致。
记者：本次改革之前已经实现了农用地的家庭联产承包责任制，与改革之后有什么区别？
罗朝鹏：二轮承包时，事实上土地承包使用证发放落实得不够好，部分没发放到农户手中。从一轮承包到二轮承包，土地发生很多变化，存在权属不清的情况。产权制度改革，就是要进一步明确农户对土地的使用权，同时，在确权之后赋予它一个作用，除可以租赁外，使用权还可以转让，可以抵押贷款。
实现城乡产权同证同权
记者：那么，都江堰市是怎么寻找到这样一条路径的？
罗朝鹏：我们推进改革，一是始终坚持了在法律、法规的框架下开展；二是始终坚持了党在农村的基本政策；三是始终坚持更好地保护耕地；四是尊重群众自愿，让民自主，切实维护农村群众的合法权益。这是我们推进改革的前提，也是贯穿改革始终的原则。
我们在改革试验中，真正认识到要增加农民的财产性收入，必须让它们流转。不能交易，就不能产生价值。
2003年，我们开始搞统筹城乡发展的探索。最主要、最核心的内容就是用城市的一些理念、办法和经营手段，甚至城市的机制体制来解决农村问题。地震之后，我们的产权制度改革，体现统筹城乡发展最核心的是让农民产权能够资本化。让农民将资源可以变为资本，来实现又好又快的重建。
记者：如果没有地震，会推出这样的措施吗？
罗朝鹏：地震不来，我们也会推进？可能会先在一些村组试点，地震来了，使我们面扩大了，时间提前了。我们也是顺应了广大农村群众盼改革、愿改革的意愿。
记者：都江堰市改革的目标是什么？
罗朝鹏：都江堰市力争近年内完成全市农村产权确权，建立完善耕地保护制度，搭建流转平台，让农村产权自由、自主流转，城乡产权实现“同证、同权”，从而建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度，推动农村资产资本化，促进农民生产生活方式转变，为统筹城乡科学发展创造条件。这也是成都市统筹推进农村产权制度改革的目标。
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