司法改革下一步加强权力监督制约成为重点

　　司法职权配置调整或有大动作 多元纠纷解决成为法院改革新热点

　　本报记者 罗凯 北京报道

　　11月28日，中共中央政治局通过了最新的司法改革报告，从发展社会主义民主政治、加快建设法治国家的战略高度，对司法体制改革作出了战略部署。依照公开披露的消息来看，此轮改革的重点将是加强权力监督制约，具体包括司法职权重新配置、规范司法行为、政法经费保障、落实宽严相济政策、政法队伍建设等方面。

　　其中，在司法经费保障方面，本报从知情人士处获得的消息显示，以后法院的经费将由中央财政专项确定，解决基层法院的经费保障问题，从而开始打破司法经费由地方保障的格局，逐步化解司法的地方化难题。

　　但是，此番改革的突破不止于此，上述曾参与报告起草的人士表示，报告在司法职权配置等方面也做出很多的调整。

　　消息人士透露，报告对于我国的人权保护有诸多的制度设计，原计划在奥运前期出台，但由于冰灾、地震的爆发，报告才延后至11月通过。但也正因此，报告显露出对人权的偏重。

　　职权配置调整三大方面

　　上述消息人士介绍说，依照司法改革的草案，在职权配置方面的改革将包括劳教制度的调整，检察院自侦案件的调整，看守所管理制度的调整等三个大的方面。

　　长期以来，由于其未经审判即限制人身自由的特点，劳教制度受到很多专家学者的质疑。北京理工大学教授胡星斗长期呼吁取消劳教制度。胡教授告诉记者，劳动教养制度主要的依据是1957年8月3日国务院公布实施的《关于劳动教养问题的决定》以及1979年由国务院公布施行的补充规定和1982年由国办转发的试行办法。

　　显然，一个决定实施半个世纪，一个试行办法试行20多年，已难以适应社会发展的需要。

　　职权调整改革的第一项内容就是，司法改革报告草案将此项权力移交调整到法院来行使，以确保这项权力的行使更加规范化。

　　此外，作为法律监督机关，我国的检察院长期享有对部分刑事案件的侦查权，其中包括经济犯罪和职务犯罪的案件。对于公安机关侦查的案件，可以由检察院进行法律监督，但是对于检察院的自侦案件，则长期缺乏必要的制度性限制。

　　司改草案在职权调整方面的第二项调整就是提出应该将此项权力从检察院剥离开，改由公安机关或者别的机关来实施。

　　近年来，我国爆出大量的刑讯逼供案件，这些案件主要发生在看守所，在佘祥林案、聂树斌案中，都曾出现刑讯逼供的情形。2006年，最高人民法院副院长张军在总结了导致错杀和可能错杀的冤错案件后，也曾提出其中多数存在刑讯逼供的问题。

　　在我国，看守所作为主要的羁押场所，由同级公安机关管理。在侦查、羁押、改造主体一体化的管理模式下，看守所对侦查机关的讯问活动缺乏有效的监督。许多学者提出，为了体现程序公正和控辩平衡，必须做到侦查权和羁押权的分权与制约。

　　针对此问题，司法改革报告草案提出，看守所由公安机关管理的现状需要改革，应将看守所的管理移交到司法部（局）体系之下，这就是职权调整的第三项内容。

　　在此基础之上，司法改革草案提出，检察院主要专心做法律监督建设，以实现加强权力监督制约的目标，其中包括对法院的监督和对于司法系统其他部门的监督。

　　加强政法经费保障的紧迫性

　　这次司法改革对于基层法院的经费保障提出了由中央统一安排的方案，消息人士提出，此项改革措施不仅仅是为了摆脱司法的地方化难题，基层法院经费难题也具有很强的紧迫性。

　　近年来，全国各地法院由于建设大楼等原因欠下巨额债务的情况时有发生。比较著名的有四川珙县法院审判大楼建设款1100余万，乃至“连办公用的电费都开不起”的事件，河南省洛阳市洛龙区法院办公楼1600万欠款事件和西安阎良区法院拖欠审判大楼700万建设款事件。

　　其中，四川珙县法院新审判大楼竣工投入使用后，几乎所有和大楼工程有合作关系的材料供应单位、施工单位都成为法院的债主。总造价1200万元的审判大楼完工后，该院共欠银行贷款、职工集资款、材料款、工程款等共计1100余万元。

　　河南省洛阳市洛龙区法院曾建起了人均100多平方米的豪华办公楼。大楼交付使用3年后，但工程款仍拖欠1600多万元，这其中包括300多万元的民工工资。为了讨要自己的辛苦钱，被拖欠工资的民工们多次来到法院交涉。而陕西阎良区的欠款更引发民工寄贺卡讨薪的事件。

　　此类事件一再发生，对于法院的权威性和公信力无疑造成极大的损害。

　　来自权威渠道的消息透露，一项法院基本建设债务问题的调研报告已经获得中共中央最高层的批示，这份报告提出，我国各级法院的基本建设债务已经高达94亿。解决法院经费问题已经变得刻不容缓。

　　对于司法改革中的经费问题，消息人士指出，此次报告使用的是“政法经费”的概念，显然，经费问题的改革不仅仅是法院的问题，可能还涉及到检察院、公安局等其他司法部门。

　　多元纠纷解决机制三步走

　　除了已经在司法改革报告中书写的内容之外，法院系统还在许多领域进行改革的探索，也就是“做了没说”的内容，其中比较重要的一项就是多元纠纷解决机制。

　　所谓多元纠纷解决机制，也就是说在现有的通过法院诉讼方式解决纠纷之外，寻找其他形式的纠纷解决办法。在我国，比较常见的就是调解制度的完善。

　　“中国历来重视和解、调解的文化传统。”2008年11月14日，在北京召开的多元纠纷解决机制国际研讨会上，最高人民法院常务副院长、一级大法官沈德咏表示，中国人以“和为贵”的态度对待纠纷，喜欢诉讼外解决纠纷，所以中国的调解机制一直传承下来。

　　而在美国、欧洲，替代性纠纷解决（ADR）也有不同程度的发展。比如说，美国1990年通过的《1990年美国司法改革法》和1998年通过的《美国ADR法》都对此做出不少规定。受美国影响，1999年英国公布的《民事司法改革报告》，也号召增加ADR的使用。2002年，欧盟也通过的《民事和商业案件ADR法》。

　　显然，在司法审判之外，寻找包括调解、仲裁等方式的替代性纠纷解决机制，形成纠纷解决的多元机制，也是全球性的趋势。

　　2007年初，最高法院成立了多元纠纷解决机制工作组，专门负责此项工作的推进。对于多元纠纷解决机制的推进，沈德咏院长提出了分三步走的改革设想。

　　其中，第一步是制定《最高人民法院关于建立健全多元纠纷解决机制的若干意见》，在现有的法律框架内解决一些迫切需要解决的司法问题。第二步是出台政策规范，由执政党中央统一部署和实施，在全国范围内健全多元纠纷解决机制。第三步是完善法律法规，通过立法将多元纠纷解决机制纳入到法制化的轨道。

　　上海浦东法院2006年就开始了诉前调解的试点。

　　其基本做法是在立案审查阶段，对部分民商事案件和刑事自诉案件，委托诉前调解员或者有关调解组织进行调解，调解协议经法官审查后直接出具民事调解书，调解不成的，启动诉讼程序。这些被委托的调解员或者调解机构跟法院之间是计件付费关系，每个案件调解成功可从法院拿到60元，不成功30元。

　　对于这种多元纠纷解决机制，也有分析人士认为，中国的种类比较少，主要以调解为主；这种方式还可能造成法院变相的甩包袱，避免或减少当事人走诉讼程序，可能有损于当事人的救济权利。

　　本报获悉，《最高人民法院关于建立健全多元纠纷解决机制的若干意见》已经起草了第五稿，正向各地法院征求意见之中。12月2日，全国人大内务司法委员会还专门针对人民调解的立法在上海召开了座谈会。

　　调解不成 法官应回避

　　推进多元纠纷解决机制，特别是调解机制，在这个前述国际研讨会上，沈德咏院长提出要规范和完善调解程序，确保调解协议的自愿性和合法性。

　　“法官在庭前参与调解的案件，调解不成的，该法官一般不宜参与该案的后续审理。”在完善调解程序方面，有很多的工作要做，沈德咏提出“法官作为调解和作为裁判者两个角色的冲突协调问题”要重点注意。由于我国各级法院存在不少审判员经常以调代审、多调少判的现象，沈德咏的这个意见显得非常重要。

　　“调解方案应以当事人提出为原则，法官提出为例外。”对于调解方案，沈德咏提出，调解方案应以当事人提出为原则，法官提出为例外。要避免法官提出自己的调解方案之后，一味的去说服、强迫当事人接受其提出的处理方案。

　　如果让充当调解者的法官继续审理同一个案件，当事人就会担心因为自己在调解中如果不接受法官提出的调解方案，法官可能会做出对自己不利的判决。沈德咏提出，这么做有违当事人的自愿原则，也有损法院和法官的形象，也是造成当事人不自愿履行调解协议的重要原因。

　　调解应该尊重当事人的自愿性，避免强制调解，否则将在执行阶段带来极大的困难。北京市某区法院很早就进行了调解的试点。但是有数据表明，该法院调解的案件，当事人不愿自行执行，申请法院强制执行的数量不断上升。这个数量甚至超过了该法院诉讼案件的申请强制执行数量。

　　对此，沈德咏提出，只有依靠较为准确的事实提出处理方案才经得起时间的考验，才能减少当事人的反悔，真正达到案结事了的目的，沈德咏表示。21世纪经济报道