监管“非常脆弱” 谁为2万亿住房公积金当“保镖”

　　发案数量涉案金额呈整体上升趋势要案频发

　　住房公积金对于百姓安居乐业的重要性毋庸置疑，但近年来，伴随着住房公积金规模的日益庞大，住房公积金管理领域大案要案频发。

　　专家称，如果按照现在的速度增长，在不久的将来，住房公积金将会成为中国最大的基金。现行的监管模式和制度能否管好这样一大笔钱令人生疑。一系列事关住房公积金的大案一再敲响警钟———变革公积金管理体制已经刻不容缓。

　　一部“住房公积金发展史”或可视为一部“中国房改史”，与之相关的一举一动，都会牵动公众敏感的神经。

　　刚刚判决的“住房公积金第一案”———湖南省郴州市住房公积金管理中心原主任李树彪案尚未淡出人们的视野，京畿之地便波澜再起。

　　近日，61岁的北京市住房资金管理中心朝阳区分中心原主任刘毅，涉嫌伙同51岁的北京浩利鸿房地产开发公司原总经理张丽挪用公款，被提起公诉。

　　根据公诉机关指控，1997年10月7日，刘毅利用其担任北京市住房资金管理中心朝阳区分中心主任的职务便利，采取虚构“还局代收款”和“购房预付款”的手段，将本单位400万元公款挪用至其设立的北京鸿浩志房地产投资咨询有限公司使用。2000年11月至2003年4月间，刘毅伙同张丽等人共谋采取编造虚假贷款申请理由等手段，先后四次将本单位8680万元公款挪用至其个人设立的北京浩利鸿房地产开发有限公司使用。其中，张丽参与一起，涉案金额4100万元。

　　“可以毫不客气地说，很多人都有冲动去‘玩’住房公积金这笔属于老百姓的钱，但却很难找到为其使用不当，亏损承担后果的责任人。”中国社会科学院金融研究中心副主任，《中国住房公积金制度研究》课题主持者汪利娜研究员一针见血地指出。

　　“目前，我国公积金的总归集额在两万亿元左右，储蓄余额也超过了万亿。如果按照现在的速度增长，在不久的将来，住房公积金将会成为中国最大的基金。现行的监管模式和制度能否管好这样一大笔钱令人生疑。一系列事关住房公积金的大案一再敲响了警钟，变革公积金管理体制已经刻不容缓。”上海房产经济学会住房保障专业委员会秘书长，《中国住房和公积金制度发展大纲》作者丛城对记者说。

　　住房公积金领域要么不发案，要么就是大案，涉及上千万元资金是家常便饭。一般都是公积金管理中心负责人与财务人员的串通合谋。

　　“纵观住房公积金案件近年来的发展历程，无论发案数量还是涉案金额都呈整体上升的趋势。”丛城说。

　　据介绍，公开报道过的住房公积金案件，从2003年的3起，2004年的8起一直上升到2007年的17起，2008年的18起；涉案金额也从2003年的1.16亿元上升到2004年的7.9亿元，2006年更是达到最高峰10.8亿元。

　　“住房公积金领域要么不发案，一发就是大案，涉及上千万元资金是家常便饭。”丛城说，近年来公积金案件的增多有两个外部因素不可忽略，一是国家加强了公积金领域的审计力度，二是近年来房地产市场和证券市场发展带来的财富效应，客观上诱导了各类公积金犯罪行为。

　　但丛城认为，“问题主要还是出在内部”，公积金领域案件最主要的犯罪方式就是住房公积金管理中心负责人挪用公积金。

　　根据丛城的研究，管理人员挪用公积金的方式通常有以下几种：

　　一种是以虚假的个人购房贷款名义，大批量骗取公积金，“如2004年北京发生的‘梁山案’、株洲醴陵公积金管理部汪建良案就是典型例子”。

　　一种是违规以项目贷款或者编造虚报各类业务使用的名义挪用公积金。

　　一种是以委托理财的方式，公积金管理中心与证券公司勾结，以公积金保值增值为名，擅自将公积金投资股市等。“这又分为两种，一种是有目的的里通外合，公积金管理人员收取了回扣贿赂之后将公积金交付证券公司违规操作；还有一种是在公积金管理人员不知情的前提下，证券公司将公积金挪用。二者在司法判决中是区别对待的。”

　　丛城告诉记者，不管哪种挪用方式，“大量的公积金案件的事实表明，公积金案件数额巨大，一般都是公积金管理中心负责人与财务人员的串通合谋，也时常有相关银行负责人身陷其中，这种情况下，银行也负有一定责任”。

　　“公积金被挪用之后一般都被犯罪人挥霍掉了，就像李树彪一样，纯粹是为了满足一己贪欲。”丛城说。

　　业内专家普遍认为，目前的公积金监管框架“非常脆弱”。要想真正保证住房公积金合理合法的运用，还需要在更深的层面作文章

　　当管理者的个人欲望无法得到有效抑制，持续恶性膨胀时，人们就有必要进行反思了。

　　据了解，现行公积金监管体制可以用四句话概括，即住房公积金管理委员会决策；管理中心运作；银行专户存储；财政部门监督。然而，业内专家普遍认为，上述监管框架“非常脆弱”，有时甚至是“形同虚设”。

　　“住房公积金管理委员会并不是一个常设机构，在人员构成中，也往往缺乏熟知公积金运作流程和精通公积金管理的专业人士，因此，管委会决策常常流于形式。银行与公积金管理中心的关系就像银行与储户的关系一样，公积金管理中心是银行的大客户，完全掌握着资金调度的主动权。”丛城分析道。

　　汪利娜告诉记者，公积金管理中心是一个隶属于当地政府的行政化机构，同级财政对其进行的监督很难奏效。

　　“总的来看，公积金的安危基本上系于公积金管理中心一身，而公积金管理中心往往又是主任说了算。目前，对公积金管理中心主任的任命，普遍缺乏科学合理的程序和公开透明的程序。像李树彪那样，一个驾驶员，毫无专业背景，对公积金管理不甚了解的人也能担任‘主任’一职，这就导致了‘主任们’频频出事。”一位不愿透露姓名的业内专家这样总结。

　　九三学社地方委员会的一位负责人，在接触了某地审计部门对住房公积金的专项审计后向记者表示，审计调查中发现的一些宏观存在的问题主要集中在监管上，具体表现为“监管机构的多头监管和运作机构的定位不清”。他说，现行体制看似面面俱到，实质上是一种典型的多头管理，相关部门想管的管不了、不该管的也得管；监管过程不透明，缺乏公众参与。按规定应吸纳公众代表参加管理，但在实际工作中很难实行。即便是有几名公众代表参加，也不具有代表性，而且这种参与就是听听汇报，似乎有摆设之嫌。

　　汪利娜认为，公积金管理中心的定位问题也是导致监管难题出现的原因。

　　“公积金管理中心是一个事业单位，行使的却是金融机构的职能。通常情况下，央行和银监会对于金融机构的监管是极其严格的，而公积金管理中心却长期置于金融监管机构的视野之外，成为管理大笔款项的特权机构。”汪利娜说。

　　据了解，金融机构都会建立严格的会计报表制度，在固定的时间定期向公众公开，从金融机构监管制度来讲，这是有硬性要求的。但是目前法规要求住房公积金管理中心(也包括社保等公共基金)应该公开的财务报告，常常是语焉不详，也没人要求他们像上市公司那样做。

　　“对公积金反腐的有效着力点之一，就是要使各地住房公积金管理信息全面透明公开，使大家的公积金，始终置于大家的监督视野之下。”丛城说。

　　近年来，我国政府加大了对住房公积金的外部审计监管力度。丛城认为，这是在体制难以短时期理顺的前提下采取的一项有效措施。但汪利娜认为，“审计监管终究是一种事后监管，审计出来的时候大事已经发生了。要想真正保证住房公积金合理合法的运用，还需要在更深的层面作文章”。

　　住房公积金是老百姓的钱，究竟怎么用当然得问老百姓。但现在，很多时候情况正好反过来了，这是需要通过法律予以纠正的。

　　那么，这更深一层的文章该如何作呢？专家学者的目光一致聚焦在了相关法律法规的完善上。

　　据了解，现在实行的住房公积金管理条例是1999年颁布的，当时参照的是1991年上海试点住房公积金时的模式制定的。丛城认为，当时的情形无疑已经远远滞后于目前住房公积金发展的形势了。

　　“从住房公积金管理的重要性来讲，条例的效力也太弱了，需要上升为法律。”汪利娜说。

　　那位九三学社地方委员会负责人在进行了深入调研后提出，由于没有新立法，使得司法部门面对公积金犯罪时无法可依，导致违规行为不断。

　　他对记者说：“尽管一些地方依据条例从实际出发，也相应地制定了一些规定、办法及操作规程，但在具体执行中，确实碰到管理条例所不能解决的问题，如基金投资风险谁承担、行业管理单位比地方单位缴存比例高的问题等等，必须尽快建立健全住房公积金的法律、法规和政策、制度体系。建议将此条例修改完善后形成住房公积金管理法，使住房公积金管理法律化、制度化。”

　　记者发现，对于他的这种观点，业内专家一致表示赞同，并认为，住房公积金管理法制化更为核心的问题是，通过立法理顺公积金缴纳人与公积金管理中心的法律关系。

　　事实上，这一问题新年伊始已经凸现出来。

　　1月9日，住房和城乡建设部部长姜伟新在全国建设工作会议上透露，2008年全国住房公积金缴纳规模达到了2.02万亿元，而闲置公积金支持经济适用房等保障房建设的试点工作也将启动，高达6000亿元的闲置公积金开闸投放经济适用房等建设。

　　尽管许多业内人士认为，在目前金融危机扩大内需的大形势下，这部分资金对于缓解保障性住房建设的资金压力很有帮助，如果能合理运用将有效提高我国住房保障水平，但此举仍引发了一些质疑。

　　在一家知名网站进行的“住房公积金用于住房保障建设”的网络调查中，不少网友反对公积金用于保障房建设，理由是“住房公积金属于个人缴纳，应该征求住房公积金缴纳人的意见”。

　　实施公积金建房新政是否需要缴纳人同意呢？或者说公积金缴纳大众是否对公积金使用具有话语权呢？

　　“这一问题问到了现行住房公积金制度的软肋上。”丛城说。

　　据介绍，目前，住房公积金缴纳人和公积金管理机构之间的法律关系并未在法律上厘定清楚。虽然，公积金管理条例明确规定，公积金管理机构每年对缴存人所缴住房公积金进行结息，但这不等于明确了管理机构和缴纳人之间，是储户和吸存机构之间类似储户和银行的关系。在法律意义上，大家把公积金交予公积金管理中心，是因为各地住房公积金管理中心被法定为具有管理公积金的职责，而并非因其有什么特别资信。

　　丛城进一步分析道：“事实上，公积金中心只是一个事业单位，没有注册资金，根本谈不上管理数以万计不确定对象的社会巨额资金所应具备的管理能力和金融资信，显然，管理中心和缴纳人之间类似一种法定的公众财产信托关系，这意味着公积金管理中心所有关于公积金资产投资运用的决策，应该经过信托财产产权人表决同意。”他认为，尽管条例的确设计了由管理委员会来行使公积金重大决策，但从实践来看，管委会委员不具有公积金缴存大众的代表性。在物权法已有的法律环境中，基于私人产权的公积金集合资金，作为产权人的缴存大众，有理由过问其信托财产的用途和去向，并对如何监管具有话语权、知情权、决策权、参与权和监督权。

　　“住房公积金是老百姓的钱，究竟怎么用当然得问老百姓了，但现在很多时候情况正好反过来了，这是需要通过法律予以纠正的。”汪利娜说。 （杜晓）

　　来源：法制日报