地方政府发债投石问路

　　2000亿地方债“过会”　　

　　本报记者 孙 雷 北京报道

　　中国政府2000亿元地方债券代发前夜，如何尽量争取到更大的一杯羹？这是很多省级地方政府紧锣密鼓谋划的一件大事。

　　“我们正在汇总申报中，打算上报二三百亿的额度。”2月18日下午，北方某省财政厅有关人士对本报记者说。

　　本报记者获悉，目前各省市上报额度各异。浙江省拟上报300亿，宁夏提出了60亿的申报额度，而湖北省第一批申报规模在30亿元。

　　这笔钱将被严格规定只能用到中央财政投资地方配套的“公益性项目以及难以吸引社会投资的公益性项目，不得用于经常性支出”。

　　四万亿刺激方案地方配套

　　2月17日，十一届全国人大常委会第十八次委员长会议听取了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》有关情况的汇报，中国中央政府代发2000亿元地方债券一事正浮出水面。

　　事实上，春节前《国务院关于发行2009年地方政府债券有关问题的通知》就已下发地方财政厅和发改委。这是国务院第一份以“地方政府债券”为名的通知文件。

　　据悉，2009年，中央政府将代发2000亿元左右的地方政府债券，以增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力。

　　财政部日前公布的数据显示，1月份，全国财政收入6131.61亿元，比去年同月减少1265.03亿元，下降17.1%。其中，中央本级收入2964.82亿元，下降28.4%；地方本级收入3166.79亿元，下降2.7%。经济危机对地方财政收入的负面影响正在逐步显现。

　　在地方政府财力有限的硬性约束下，地方政府如何为中央刺激经济的投资配套资金？“地方债”便成为手段之一。

　　尽管在努力争取，但上述财政厅有关人士也对记者坦陈，他们并不指望真能从财政部要到这么大的额度。“毕竟才2000亿元的地方债额度，所有省区市都要分一杯羹，最后估计能批下来的肯定会比这个数少。”

　　按照《国务院代理发行地方债券的通知》等文件的相关规定，地方债不仅要由财政部代发，也要由财政部代为办理偿还手续。

　　同时，地方债发行筹集到的资金的投向，也被加以了严格限定。国务院《关于发行地方政府债券有关问题的通知》里提出，地方发债后募集的资金，“将被限定用于中央财政投资地方配套的公益性项目以及难以吸引社会投资的公益性项目，不得用于经常性支出”。

　　这里的“经常性支出”，主要是指车马费、招待费或者办公经费。

　　“所谓公益性项目，主要是指包括铁路、公路等基础设施项目，民生、教育、科技文化等项目，与4万亿财政投资项目密切相关。”有接近财政部人士透露。

　　据了解，保障性住房建设，农村“水电路气房”建设，重大基础设施建设，卫生、教育重点项目，环境保护工程，结构调整等六大方面，构成了地方债券配套项目的主体，此外还有少部分地方项目。

　　打开发债“正门”的尝试

　　按照规定，各省级政府需要按照自己的项目内容、需要的配套资金数额向中央提出申请，由中央安排额度。国务院在最终测算、核准地方发债的规模时，将依据中央财政投资地方项目的配套工程、财政收入承载能力等指标作为依据。

　　除此之外，国务院还将审批、检查地方国债的使用情况，同时要求地方债券所募集的资金纳入地方财政预算管理，报人民代表大会审核、监督。

　　据本报记者了解，这笔地方债券将会统一命名为“地方政府债券”。考虑到地方债风险等级一般不及国债，地方债的利率将会比国债高些。

　　与1998年中央发行国债然后转贷地方举措最大的不同在于，这一次发行的不再是国债而是地方债，地方政府将成为债券的责任主体。

　　地方政府承担还本付息责任，及时向财政部上交本息、发行费等资金。未按时上交的，在办理年度结算时，财政部与地方财政结算时如数扣缴。

　　1998年转贷地方的政策，给予了地方政府更多的灵活性，在随后的时间曾对部分贷款实行了减免利息的政策。“这一次因为地方政府是债券责任主体，所以将不存在减免利息的问题。”有关人士分析道。

　　这并不是一个完全意义上的地方债券。而有关部门同时也在将这一举措看做是适时推进开放地方政府举债权的初步尝试。

　　允许地方政府举债已成世界潮流。据统计，目前世界53个主要国家中，有37个允许地方政府举债。

　　而一直以来，中国政府对地方政府举债采取了相当谨慎的态度。按照现行《中华人民共和国预算法》第28条的明文规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

　　但现实中，《预算法》的规定虽卡住了地方政府合法发债的闸门，却并没有挡住地方政府变相举债的脚步。

　　目前在中国的地方政府债务中，既有经常性债务（又称赤字性债务），也有融资性债务（也称建设性债务）；既有直接债务，也有间接债务（又称或有债务）；既有显性债务，也有隐性债务。

　　关于地方政府的债务规模，目前并没有统一的说法，几乎没有人敢说已掌握全部的准确真实数据。据粗略统计，中国全部地方政府债务至少在1万亿元以上，并且大多数都属于隐性债务。为了偿还众多隐性负债，地方政府往往被动“买单”，由此带来的财政风险和金融风险难以估计。

　　“现在就只剩下《预算法》这道‘正门’（指正规发债）还没有打开，而实际上周围的‘围墙’都已被统统拆掉了。”一向以敢于直言著称的财政部财政科学研究所所长贾康如是表示。

　　而随着相关方案的酝酿生成，这道“正门”正在徐徐打开。　21世纪经济报道