“1+8”跨区域立法先行 武汉城市圈“大立法规划”出炉

　　特约记者 周呈思 本报记者 孙小林 上海报道

　　综改之路如何突进？武汉城市圈选择区域立法先行。

　　本报记者日前从湖北省人大法制办了解到，有城市圈“小宪法”之称的《湖北省武汉城市圈发展促进条例》(以下简称《促进条例》)已列入2009年省人大的立法计划。

　　负责该条例起草工作的湖北省发改委综改办人士告诉记者，《促进条例》已经完成前期调研起草工作，目前正在完善之中，不日将提交省人大进行审议。

　　“《促进条例》的出台，是武汉城市圈‘大立法规划’的第一步。”湖北省政府法制办官员向记者透露，综改区将在“两型”社会建设所涉及的六大重点领域出台相关的区域性法规，用5-8年的时间形成相对完善的区域性地方立法体系。

　　六大领域立法规划

　　武汉城市圈“两型”综改区所涉及的重点领域主要包括区域规划、产业发展、市场优化、行政协调、生态安全、社会民生等六大方面，未来湖北省将分别出台相关的区域性地方法规进行支撑。

　　城市圈“大立法规划”将重点突出促进手段的创新性。例如，“建立圈域内资源整合和产业转移的利益协调和补偿机制”；“形成有利于两型社会建设的价格机制、供求机制、竞争机制和风险机制”；此外，还将“利用排污权交易、环境责任保险、环境资源税、环境合同、环境公益诉讼、规划环评等手段，促进市场主体自觉参与环境保护”等。

　　“按照通常的地方立法周期，这一立法规划的完成至少需要5-8年的时间，而综改区建设不可能等待这些法规全部制订完善后再进行。”一位参与《促进条例》立法起草的专家表示，城市圈拟先行制订或修订《促进条例》等城市圈“基本法”，其他领域的具体改革实验措施可先以政府规范性文件的形式予以明确，待条件成熟时再进行正式的地方立法。

　　此前，国务院在《关于综改区总体方案的批复》中明确要求，“用5-12年的时间，在武汉城市圈形成有利于能源资源节约和生态环境保护的体制机制，率先建立比较完善的社会主义市场经济体制”，并要“为全国深化体制改革、推动科学发展和促进社会和谐建设提供经验和示范”。

　　而由于地方立法适用范围的地域限制，城市圈获批两型社会建设综改区后，面临的最大问题就是法律规则体系的缺位。湖北省人大法制办人士表示，目前城市圈内的9个城市原有的地方立法无法扩大适用到整个圈域范围，在制度层面上阻碍了城市圈一体化和“两型”社会建设的推进。

　　中南财经政法大学知识产权研究中心教授、博导吴汉东认为，对于武汉城市圈这样一个处于工业化中期阶段、发展速度不够快、发展水平不够平衡的区域来说，要实现综改目标，循规蹈矩的渐进式改革肯定难以实现，唯有通过变革性立法来强力推进改革，才能破解经济增长与资源环境的矛盾这一发展难题。

　　城市圈“小宪法”先行

　　在城市圈综改区“先行先试”的立法规划中，一部相对科学、完善的《促进条例》是制定和修改其他地方法规、规章的重要前提。

　　本报记者了解到，正在完善中的《促进条例》草案大致分为九章，分别为总则、区域规划、产业发展、市场优化、行政协调、生态安全、社会民生、激励保障和附则。

　　在总则部分，将明确立法目的，即坚持市场主导、政府推动、社会联动，坚持先行先试、大胆探索、鼓励创新等城市圈“两型”社会建设应遵循的基本原则。

　　在“区域规划”等六章中，主要为六大重点领域的改革创新提供前瞻性的战略指引，这也是整个《促进条例》最为关键的部分。

　　起草者借鉴和参考了湖南、深圳等地的一些地方立法，同时也结合城市圈的实际，进行了一些创新性立法，如强调法律评估对建立、完善城市圈法律体系的重要性，界定“先行先试”的法律边界等。

　　“在城市圈规划立法体系中，《促进条例》居于‘小宪法’地位，其功能是指定方向，并为城市圈的改革创新活动制定具体的游戏规则。”一位参与该条例起草的专家表示，《促进条例》既要为“两型”社会建设提供宏观指引，又要为其他单行法的制定在立法原则、立法程序、立法技术等方面提供指导。

　　同时，城市圈各项立法如何与现存的9市各地法规相容，成为参与立法人士关注的焦点。

　　吴汉东认为，武汉城市圈应在改革创新和稳定的法律秩序之间寻求一种平衡。“应由省、市人大组织一个由专业人士构成，相对稳定、最好是常设的代表团，定期对城市圈内新创建或修改过的法规规章执行情况、效果进行检查和评估，并根据检查和评估效果及时对相关的法规、规章进行修改完善。”（21世纪经济报道）