静安闸北即将“撤二建一”的消息，让上海行政区划调整再度进入人们的视线。上海曾经的30个区是如何变成现在的模样？行政区划调整为何总体走向大区划？上海的行政区划调整到底凭何进行？

“城市化过程要考虑单位土地的产出率，不能摊大饼式发展。”当代上海研究所所长胡训珉教授指出，行政区划的调整主要依据三大原则：历史沿革的延续性、经济资源整合的需求性和下属行政区划的相对平衡性。“既要有利于管理，也要有利于竞争。”区域合并的效果通常非立竿见影地显现，但影响深远，因此在筹划行政区划合并时尤其需要经过长期、充分的论证。

进入资源整合新阶段

通过行政区划调整整合市内各种资源，为经济结构的进一步调整作铺垫。这一阶段，到目前也没有完成，并将长期持续下去

1949年5月，上海解放。解放初期，一些行政区虽有细节方面的改动，但在随后的几年内，30个区的总数并没有变化。大规模的撤并是在第一届全国人大会议召开后，上海市人民政府着手大刀阔斧地调整辖内的行政区划分：1956年2月，老闸、嵩山、常熟、静安、北站、北四川路等6区撤销并入相邻区域，撤销高桥、杨泾、杨思区设立东郊区，撤销吴淞、江湾、大场区设立北郊区，撤销真如、新泾、龙华区设立西郊区；6月，撤销水上区。至此，上海所辖行政区一下子被缩减到18个。1958年，按照“农业保中心”的方针原属江苏省的嘉定、宝山、青浦、奉贤等10个县划归上海市，上海面积骤然增大到6300多平方公里，为原先的十倍左右。

1960年，撤销蓬莱、邑庙两区，以原蓬莱区全境和部分邑庙区设立南市区，邑庙区其余部分划归黄浦、卢湾两区。撤销江宁、新成两区，以原江宁区全境和新成部分地区设立静安区；新城区其余地区并入黄浦区。撤销提篮桥区，并入虹口区；撤销榆林区，并入杨浦区。当年又新设了闵行区、吴淞区。至此，上海市有黄浦、南市、静安、卢湾、徐汇、长宁、普陀、闸北、虹口、杨浦、闵行、吴淞等12区和浦东、松江等11个县，各区名称与当代已经十分接近。

此后30年内，行政区划仍在不断调整。浦东县、闵行区、吴淞区都曾一度撤销，其中吴淞区和闵行区在上世纪80年代初又重新设立。吴淞区又于1988年撤销，于宝山县一起合并为如今的宝山区。此后，1992年，原上海县与闵行区合并建立新的闵行区。1993年，曾经被拆给黄浦、南市、杨浦3区和川沙县的浦东地区重新设立“浦东新区”。

胡训珉表示，当代行政区的再次大范围调整是在浦东开发开放后。1992年至2000年的主题是城市化，上海周边郊县大规模撤县建区。县以农业为主，行政级别低；而建区后则以工商业为主，行政级别高，对促进发展大有裨益。新世纪以来，上海则进入了资源整合的新阶段，通过行政区划调整整合市内各种资源，为经济结构的进一步调整作铺垫。这一阶段，到目前也没有完成，并将长期持续下去。

能否前进看管理水平

合并之后能否实现区域互补、共同发展的具体效果还要看进一步的后续规划和开发

进入21世纪后，上海此前已完成了2000年南市区并入黄浦区、2009年南汇区并入浦东新区、2011年卢湾区并入黄浦区三次行政区域调整。胡训珉表示，上海土地资源有限，寸土寸金，因此如何通过规划整合资源需要好好动脑筋，上海的行政区划的每一次调整都需要经过充分论证，从长远考虑，纵观历史的经验教训，缺乏科学决策会付出很大的代价。

新中国成立以来，上海的行政区划调整主要以精简合并为主，单个行政区面积过小，行政壁垒成为很多资源优化配置的阻碍。大区划的方向，有利于合并地区实现强强联手，特色互补。胡训珉提到，在上海各行政区的建设中，长期以来存在着一对矛盾，就是区域经济既不能搞单一化，否则将在综合竞争力上落了下风，很容易陷入发展瓶颈；但同时，区域经济又不能完全同一化，需要特色化。虽然行政区合并短期内可能拉动落后地区房地产等行业，但从长期来看，还是要形成自己的特色和强项。

“撤县建区是顺应城市化的大趋势，如同顺水行舟，但区划合并后的建设则如同静水行船，甚至逆水行舟，考验的是区域管理者行政能力水平。”胡训珉指出，理论上并区后便于统筹规划，但实际上只是为实现资源整合提供了契机和条件，合并之后能否实现区域互补、共同发展的具体效果还要看进一步的后续规划和开发。“打个比方来说，行政区划的合并就如同为行政部门提供了更大的舞台和空间，下一步就要看演员如何表演，能否利用好大舞台、上演精彩节目，把能量发挥到舞台的每个角落，不局限在角落里做文章。这就取决于演员的功力，而非舞台大小。”

历史资料记载，上世纪二、三十年代闸北一度十分繁荣，是华界自治区的典范，但随后遭日军大规模轰炸后，闸北区自此沦为上海人眼中的“下只角”。在胡训珉看来，闸北区还有很大发展空间，濒临苏州河水运便利，与其拥有原沪宁铁路交通枢纽的上海火车站两大优势。此外，静安区以文化产业见长，两区合并后，静安的文化氛围能否辐射闸北也将成为新的课题。

未来尚有调整空间

随着城市化进程的发展，未来市区郊区或进一步融合，甚至可能出现市区与郊区的合并

事实上，在这次静安、闸北“撤二建一”以前，人们关于静安区合并的猜测就最多。因为作为上海市区的重要一带，静安区的面积仅7.62平方公里，是上海最小的区。当时，人们就对静安区的合并方式猜测纷纷，与长宁、徐汇还是闸北，整区合并还是拆分归入其他区？

胡训珉表示，上海的行政区划调整未来可能有两种思路：其一，就是以现状为基础，以后区划调整仅微调，可以说目前基本已到位；其二，则是从长远来看，上海的行政区划还有进一步调整的空间。从目前看来，不同区的经济面积体量相差还是比较大。区域落差明显，不利于行政管理和相互竞争。因此也有从综合整体考虑进行全盘调整的可能。

过去，上海各区合并更多的是市区与市区合，郊区与郊区合。但是随着城市化进程的发展，未来市区与郊区将进一步的融合，甚至可能出现市区与郊区的合并。胡训珉认为，目前中心城区如何同周边原先郊县的新建区协调，仍有很大空间。这其中也蕴含两种可能。一种是周边城镇率先发展成卫星城，卫星城与市区保持距离，彼此组成城市群。另一种则是中心城逐渐扩张，扩张过程中逐渐吸收融合周边城镇。

胡训珉还表示，行政区划合并并不是并得越大越好，其中很重要的一条就是过大的区域面积会降低行政效率。街道和社区多了，增加了管理难度，但若一切都按照原来进行，则失去了合并的意义。

解放前有30个区划分细碎不合理

在许多人的印象中，解放前的上海面积很小。其实上海自元代立县起，面积就约2000平方公里，但到清代后期，随着上海开埠，上海开始出现洋人留居地，先以洋泾浜一带形成英租界，虹口一带划为美租界，后上海县城以北、英租界以南一带形成法租界。之后，英美租界又合并为上海国际公共租界。此后租界又多次扩大，然而，与之相对应的却是上海面积的缩小。

1937年11月，上海沦陷，1938年日寇扶植成立的汉奸维新政府重新扩大了上海的版图，把江苏省川沙、南汇、奉贤、宝山、嘉定等县和上海县浦西地区划归上海，这也是江苏管辖的浦东、宝山等地首次划归上海。1943年汪伪政府还宣布“收回”公共租界和法租界。

抗战胜利后，国民政府再度接管上海，不承认汉奸政权的行政区划，1945年重新恢复了当时华界的17个区和回收来的原租界“特别区”。到1948年12月时，上海的行政区划竟被划分为30个之多，包括黄浦、老闸、新成、静安等20个市区和新市、吴淞、江湾、大场等10个郊区。

胡训珉指出，当时的市区面积很小，却挤有20个区，郊区则相对宽松，这样的划分或许是出于经济份额的考虑，因为上海中心城区十分繁华，而郊区虽然地方大却为农业区。此外还存在着一重可能的因素是，当时国民政府从大后方迁移回来，有安置大量人员的需要。

当时的区分得有多细？以黄浦区为例，如今黄浦区的地界涵盖了当年的黄浦、老闸、邑庙、蓬莱、嵩山、卢湾和半个常熟区共6个半区的面积。（记者徐妍斐实习生李倩彤）