一笔“保廉保证金”守卫政府工程招投标清白

镇海区实施“保廉保证金”制度后的招投标开标现场。

实施“保廉保证金”制度后招标整治的中大河。

实施“保廉保证金”制度后招投标的镇海新城核心区工程建设现场。

去年４月，镇海区一围垦工程采矿项目发布中标公示后，相关部门接到举报，并经调查核实，认定第一中标候选单位项目负责人的高级工程师证书系伪造。去年９月，镇海区人民法院对此立案受理，经依法审查，以民事调解书的方式，确认招投标双方达成的１００万元保廉保证金不予退还的协定。

这是镇海区自２００９年１１月在全省首创政府工程“保廉保证金”制度以来，核实查处的首例保廉违约案件。一石激起千层浪，此案在众多建筑工程企业中引起强烈反响，大家普遍认为：此举强有力地教育和震慑了参与政府投资项目招投标的企业和人员，有利于让招投标走出“违法者得利，守法者吃亏”的怪圈。

投标陷“违法得利守法吃亏”怪圈

２００９年１０月，镇海区九龙湖镇浦沙岙水库维修加固工程施工进行招投标，监管人员发现，温岭市某水电工程有限公司和浙江某建设有限公司两家投标单位的投标文件中，相关投标票据竟相互混装。

这是一起发生在镇海区实施“保廉保证金”制度前串通投标的真实案例。

相关调查显示，近年来，随着各地经济社会的快速发展和城市建设的深入，进入公共资源交易中心进行招投标的政府投资工程建设项目越来越多，工程建设领域市场竞争日趋激烈。但受体制机制和制度、市场发育程度等众多因素的影响，部分投标企业为了能在激烈的竞争中最终胜出和获取高额利润，不惜采用串标、围标、挂靠等违法投标手段来谋取中标。虽然有部分串标、挂靠案件被依法查处，但受巨额利益的诱惑，还是有人铤而走险，以身试法。

违法投标行为如此猖獗，现行招投标的法律法规是否缺乏有效监督机制和手段？

对此，曾参与查处多起违法投标案的镇海区纪委执法监察室主任冯伟明认为，通过对现行政府投资项目双合同（工程合同和廉政合同）制度的调研分析可以发现，《廉政合同》虽然对促进工程保廉起到了一定作用，但囿于柔性的警示，缺失刚性的约束力和威慑力，实际效果并不理想。原因很简单，参与投标的一般是企业，党纪或行政处分对他们几乎不起作用。

同时，施工企业竞争激烈、良莠不齐与法律法规制度建设相对滞后的矛盾日益突出，如根据《招标投标法》的规定，对违法行为的惩处最高不能超过中标项目金额的千分之十。相对于违法行为得逞后得到的利益，投标人违法成本极低，根本不能遏制一些投标人的违法冲动。而对串标、挂靠行为打击不力，使得招投标市场走进了“违法者得利，守法者吃亏”的怪圈。

以市场手段对付市场违法行为

２００９年１２月１７日，镇海区碧水莲晴二期施工项目招投标开标，１４家投标单位各提交保廉保证金１０００万元。浙江三门建安工程有限公司中标，其项目负责人郑士潮感慨地说：“公正、公平，这是参与本次投标最深的体会。”

镇海区纪委执法监察室原主任陆炯是制订保廉保证金制度的参与者之一。他清楚地记得，２００９年９月，受镇海新城某工程项目试行信誉保证金做法的启发，镇海区纪委监察局提出了改进双合同制度的总体设想，即推行政府投资项目保廉承诺书制度，并于２００９年１１月３０日经由区政府转发至区属各政府投资国有企业参照执行。

政府投资项目保廉承诺书制度，实质就是以市场手段对付招投标市场的违法行为。

这一制度规定，投标人提交投标文件时，同时提交由投标人盖章并由其法定代表人签字的《投标保廉承诺书》，一并提交一定金额的保廉保证金（一般不超过投标总价的１０％），如未按要求提交保廉保证金，则视为投标人放弃投标，保廉保证金的退还办法与投标保证金相同。投标人如有串标、挂靠、弄虚作假等违法投标行为，保廉保证金未退还的，就不予退还；已退还的，政府投资项目业主（招标人）则保留向投标人追索该保廉保证金额度的权利。如给招标人造成的损失超过保廉保证金数额，还要对超过部分予以赔偿。

此后，镇海区又对这一制度进一步进行了补充完善。如对“保廉保证金一般不超过投标总价的百分之十”的规定，细化为按照投标总价分段确定比例累计交纳。尤其是为了减轻投标企业的财务成本，允许投标人采用金融保函的方式，同时，保廉保证金退还时间提前至中标通知书发出后五日内退还（从４０天左右缩短至７天内）。又如对于建筑业的诚信企业，考虑其本身相对诚信规范，为倡导诚信受奖、失信受罚的市场体制，也使得保廉保证金制度更具有灵活性，考虑其在次年度可按规定的５０％交纳保廉保证金。

自２００９年１１月该制度施行以来，《投标保廉承诺书》随同政府投资项目工程建设招标文件累计发出３４８０份，同投标文件一并提交３２０４份，涉及投标公司３２０４家次。总造价为５７亿元的３１９个政府投资项目，累计提交保廉保证金近２７亿元。除一家投标企业因提供虚假项目负责人职称证书构成违法投标行为被查处后，通过民事法律程序并经法院司法确认追究保廉违约金１００万元外，未发现有其他串标、挂靠等违法投标案件。

“保廉保证金”亟待全面推广

“保廉保证金”制度实施后，镇海区相关部门曾在业内进行了问卷调查。１１３份有效答卷中，有８３份认为“保廉保证金制度对于遏制串标、挂靠和弄虚作假等违法投标行为有作用，值得探索”，占７３％。

有关专家认为，投标保廉承诺制度要求投标企业在参加投标时，签订投标保廉承诺书，交纳投标保廉金，以经济手段约束投标企业遵守招投标规则。这一制度抓住了建设优质建筑的关键，从源头上堵住了无资质和无相应资质的建筑企业承建工程的入口，确保只有那些具有相应资质的建筑企业才能进入建筑工程的招投标程序。同时，实现了对工程建设过程全面、综合的管理，对招投标的各环节和各种违法投标的行为作了周详的列举，确保建筑工程招投标程序公正、公开、公平目标的实现。以投标保廉承诺制度贯穿工程建设的整个过程，对建设工程的投标单位、勘测设计单位、工程监理单位各方参与者，统一规范，符合建筑业市场规律的要求。

值得一提的是，投标保廉承诺制度在一定程度上解决了政府多部门参与、多头管理的弊端，可有效理顺建筑市场的管理关系，同时也不妨碍其他部门的行政权力。这一制度弥补了事后救济的不足。事后对建筑企业的违法投标行为追究责任，程序复杂，成本较高，也容易造成流标。事前签订投标保廉承诺书，交纳投标保廉金，一方面可以对投标方等工程建设参与者起到有效的警示作用，在进行投标、勘测设计和监理时就有遵守投招标的意识和责任；另一方面，管理方也可以在发现违法行为时及时采取有效措施予以制裁。

镇海区“保廉保证金”制度试行三年来，对有效遏制发生在工程建设领域的违法招投标现象，净化建设市场风气，落实中央对工程建设领域突出问题的综合整治，提供了实质意义上的经济法律制度和预防样本。有关专家呼吁，“保廉保证金”亟待全面推广。记者 王量迪 镇海记者站 张如新 张寒 张霞 通讯员 张志平