困惑三：

　　多头管理如何解决

　　当前，让中国气象局副局长许小峰困惑的是，在灾害气象提前预报上，中国气象局与其他部门的协作很不顺畅。

　　为了减少气象灾害对经济发展的损失，气象灾害的天气信息发布，往往需要和各部委联合发布，但有时会发生各部门数据不能及时提供，而延误预报时间。

　　除此之外，在部门与部门协作中经常出现不和谐的地方也让许小峰很苦恼。现在防灾救灾有好几个指挥部，国家防汛抗旱总指挥部办公室(下称‘国家防总’)在水利部，国家减灾委办公室在民政部，还有抗震、防火等都有指挥部办公室在各个部门，但在合作中因为大家都是部级单位，有时难以统一，所以有灾时就会请出国务院的领导来平衡。

　　按照国家减灾委、国家防总等部门的职能定位，这些部门只是协调机构，没有正式编制，这些机构的办公室都设在相关部门，没有真正的实权，但当灾害发生时，这些协调机构有时会同时出来指挥，都站在各个部门的角度考虑问题，容易造成多头管理。

　　“比如说在气象灾害预报后，许多部门都会派出工作组下去调研，有的部门发的是三级预警，有的部门发的是二级预警，这就导致下面很多工作人员不知道该听谁的。应急预案几十个部门都在发，这对于各部门之间可以理解，但是对于老百姓就不知道这些部门之间是一个什么样的关系。另外，有的部门之间职能重叠。比如大气台风是气象局预报，海浪就是海洋局预报，其实无风不起浪，没有风怎么会引起海浪，报海浪的时候能不报风吗？”

　　许小峰表示，由于应对巨灾缺乏必要的统领全局的行政机构，当巨灾来临时，大都是国务院亲自主导，但这样也会容易打乱各个部门的常规工作。从2003年“非典”，到2008年的南方雨雪冰冻灾害，再到汶川地震等巨灾，无一不是国务院紧急成立临时机构由国务院领导出任总指挥进行协调，因为国务院出面协调力度大，许多部门就会积极响应，而部门的常规性工作就被搁置。

　　“如果有针对灾害而设立的大部制，就不需要在巨灾面前再成立临时机构，各部门常规性的工作也不会被停下来。”北京石油化工学院副研究员罗道全说，在美国、日本、俄罗斯等国都有这样的部门，而且比较强势。

　　中国应急体制的改革已经迫在眉睫。2008年7月，《国务院办公厅主要职责内设机构和人员编制规定》(下称“《规定》”)发布。国务院办公厅内设机构由6个增至9个，编制由219名扩大到519名。在新《规定》中，将原来的国务院总值班室改为国务院应急管理办公室，并且增加了编制。此次的调整应急体制被突显出来，无疑是国家对突发事件和灾害等紧急事务处置能力的提升。

　　罗道全认为，尽管国务院成立了应急管理办公室，但其职能定位只是收集灾害及国家紧急情况下的情报信息的传达机构，并没有专门的防灾减灾的决策权，要从根本上解决问题，应该成立一个大部制来进行统一领导和决策的机构。

　　而许小峰则认为，解决这个问题，不需要再单独成立一个部门，只需将国务院应急管理办公室从现在的正局级升格为副部级单位，将防灾和减灾的综合功能强化，这样由国务院主导，其他部门也不会发生互相扯皮的现象，倘若再重新成立一个部门，不如国务院直接主导有力度。

　　困惑四：

　　巨灾保险为何不“保”

　　由于国内巨灾频发，造成的损失十分严重，目前在全国实行巨灾保险体系尤为迫切。

　　据统计，2008年，我国因灾直接经济损失高达13547.5亿元，比上年增加473.3%，对经济社会发展构成严重威胁。去冬今春以来，我国北方部分冬麦区发生30年一遇的严重干旱，重灾区50年一遇，截至2009年2月9日，全国作物受旱面积1.36亿亩，其中重旱3981万亩。不仅造成严重的人员伤亡，而且造成的经济损失十分巨大。

　　到目前为止，农业投保总共只有5亿多亩，在全国18亿亩土地中只占了很小的比重，能取得这样的成效已经非常不错。 2007年，我国政策性农业保险机制实现实质性突破，中央财政开始对农业保险给予保费补贴。2008年，我国农业保险保费收入突破110亿元，是2003年的25倍以上，但巨灾险保费收入占的比例很小。2008年仅赔偿南方雨雪冰冻灾害的保险的赔款只占直接经济损失的3.6%，与国际上平均30%—50%的水平差距很大。

　　这样赔付压力对保险公司而言依然巨大。比如去年新疆发生冰冻灾害，中国人保一次性赔付1亿元，这个项目对中国人保新疆分公司造成了很大压力。

　　“农业保险的保费是非常低的，这个项目对分公司而言，如果没有一个完善的制度，仅仅靠保险公司独家去承办，是承担不起的。甚至可能造成有些保险公司的倒闭。”全国政协委员、中国人保集团总裁吴焰说。

　　一边是灾民可能因灾致贫，一边是保险公司赔偿脆弱。如何才能建立一个良性的巨灾保险制度呢？

　　民政部国家减灾中心副主任王杰秀认为，巨灾保险的建立，一种是政府出资；一种是政府补贴，社会力量运作。

　　国内最先提出巨灾保险构想的吴焰对《中国经济周刊》记者表示，巨灾保险一定由政府主导和推动、商业化运作、农民广泛参与的保险。也就是：一是以政府为主导，以商业保险体系为主体，探索建立国家财政支持的多层次、多方位巨灾保险保障模式，形成政府、市场、社会力量和广大人民群众广泛参与的巨灾风险分担网络。二是进一步建立健全巨灾保险的相关制度。在巨灾保险的立法方面，在我国已经制定颁布的法律规章基础上，制定专门的洪水保险法、地震保险法等，进一步明确有关强制性巨灾保险制度。三是加快推进巨灾保险基金的筹设与运作。巨灾保险基金由政府和商业保险公司共同参与设立，并在国际再保险市场上安排再保险保障，以分散风险。

　　巨灾保险制度已经提出多年，为什么迟迟出台不了，当前实行巨灾保险的难点又是什么？吴焰认为，最大的难点是政府能否转变观念下决心来做。现在政府每年拿出600～700亿来进行救灾。如果我们能每年拿出50亿或者100亿来构建巨灾保险基金，我们积累10年、20年就会有一个巨大的巨灾保险基金。这对灾民来说是福音。