从缺席到出庭 宁波行政诉讼“一把手”出庭率超两成

丁安 绘

宁波日报记者 董小军

１１月１日，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了关于修改《行政诉讼法》的决定，其中明确规定，今后，法院审理行政诉讼案，被诉行政机关负责人应出庭应诉。记者了解到，早在８年前，我市就出台并推行行政机关负责人出庭应诉制度，促进和规范依法行政。如今，行政机关“一把手”坐在被告席上，直面原告质疑已成为一种常态，我市在全部行政诉讼案中，“一把手”出庭率超过两成，在全省领先。

据记者调查，我市“一把手”首次出庭民告官案发生于１３年前。２００１年５月，奉化人民法院审理一起由液化气经营行政审批引发的行政案，时任奉化市建设局局长、省人大代表吴雷廷坐上被告席应诉，并亲自作了答辩。次年，吴雷廷就该案所暴露的法律空缺，向省人大提交了一份议案，直接促成了一个浙江省地方性法规的诞生。

“敢于”出庭的“一把手”在当时凤毛麟角

然而，像吴雷廷那样“敢于”出庭民告官案的“一把手”在当时凤毛麟角，大多数行政机关负责人对行政诉讼基本持消极态度。他们普遍认为，在法庭上与原告平起平坐有失身份，消解了行政机关的权威。为此，在遭遇行政诉讼时，他们大多委派单位工作人员出庭应诉，很多案件甚至只有代理律师出庭。对此，作为原告的群众普遍表示不满，认为这反映了行政机关严重的官本位思想，没有真正树立依法行政、平等对待行政相对人的现代法治理念。此外，法院在行政诉讼案的审理时发现，不少行政机关除了在具体行政行为中存在着明显违法现象外，其应诉行政案能力普遍不足，显示出在业务能力上的欠缺，影响了政府的形象，而这与行政机关“一把手”对行政诉讼缺乏足够重视有直接关系。

“一把手”应诉，提升了行政诉讼的质量

２００５年下半年，鄞州区人民法院率先建议当地政府制订相应制度，鼓励、督促行政机关“一把手”出庭应诉行政案，这一建议受到了该区党委和政府的高度重视。２００６年春节过后，《鄞州区行政机关负责人出庭应诉办法》正式出台，其中对行政机关负责人如何出席行政诉讼等情况作了详细规定。此后，我市各县（市）区政府也纷纷推出类似规章。同年９月，市政府出台在全市各级行政机关中倡导和推行“一把手”出庭应诉制度，并规定了五种必须出庭的情况。

与此同时，针对行政机关在诉讼案中所暴露的行政执法工作中的各种不足，我市两级法院及时进行总结和梳理，以司法建议等形式反馈给行政机关，并组织行政庭法官到政府机关讲课，帮助他们提高依法行政的水平。

我市推行的行政机关负责人出庭应诉制度，对促进依法行政工作起到了明显作用，也提升了行政诉讼的质量。每次“一把手”出庭应诉行政案，行政单位工作人员都会到庭旁听，对工作中存在的缺陷、不足等展开讨论。市中级人民法院负责人评价认为：“行政机关负责人亲自出庭应诉，不但彰显了行政机关的法律意识，体现了政府行政法治意识逐步增强和对司法权力的尊重，而且有利于行政纠纷的解决和社会矛盾的平息，具有积极意义。”

据统计，去年，我市两级法院共审理行政案５１２件，其中行政机关负责人出庭应诉１１７件，占总数的２２．９％。

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回应群众质疑

“一把手”从出庭到“出声”

行政机关负责人虽然不再回避坐被告席，但在行政诉讼中出现了一种新情况：庭审时，出庭的“一把手”沉默应对，一言不发，一些负责人甚至对正在审理的案情知之甚少。针对群众新的批评和质疑，２０１１年底，鄞州区进一步出台规定，要求行政机关负责人不仅出庭，更应亲自发表答辩意见，积极回应各种质疑，详释相关的行政法规和执法依据，便于法庭更好地查清案情，作出公正判决。

对此，一位行政诉讼案的原告给予了积极评价：“看到被告一把手亲自上法庭与自己面对面交流，亲自回答我的质疑，至少，我觉得他们对我的起诉是重视的，自己受到了尊重，而且，负责人对自己的工作非常熟悉。”