“马路上多条行车道堵得水泄不通，但旁边的公交专用道半天看不到一辆公交车，这岂不是白白浪费了道路资源？”在北京开了10多年出租车的秦师傅近日接受《法治日报》记者采访时说，北京部分环路、主干道的社会车道时不时就“飘红”，每当他被堵在路上时，看着一旁空荡荡的公交专用道只能干着急，车上的乘客也是心急火燎。
这样的经历，不少车主都曾遇到过。于是不断有人呼吁：在公交优先的前提下，允许包括企事业单位班车等载客量高的车辆驶入公交专用道；在非工作日，允许私家车驶入公交专用道。
随着城市汽车保有量的增加，城市道路逐渐成为稀缺资源。近日，北京交通发展研究院公布了一项提升北京公交专用道利用效率的建议：将部分公交专用道调整为公交优先道，进一步优化公交优先道的路权分配。
受访专家认为，公交专用道在提升公交运行效率的同时，也存在车道利用率低的问题。在特定条件下，将公交专用调整为公交优先，允许班车、大巴车等使用公交专用道，不失为一种减少道路资源浪费、缓解城市拥堵的有效途径。但在落地过程中，这种措施必然要面临各种复杂的变量与考验，需要科学论证。同时，也要充分保障路面公交的路权优先，引导广大市民积极选择公共交通工具出行。
优先发展公共交通
专用道利用率不高
北京三环路，早晚高峰全线开启公交专用道。3月11日（周六）18时，记者在北三环马甸桥西看到，西向东方向内侧两条社会车道车辆非常拥挤，而最外侧的公交专用道上，两三分钟才能看见一辆公交车。
3月12日（周日）17时许，在紧邻国贸商圈的建国门外大街，从国贸开往永安里方向的车辆已经排起长龙，汽车缓慢前行，而公交专用道却很少有车经过。该路段公交专用道6时至20时开启。
“周末客流高峰一般在9时至16时之间，与工作日客流高峰时段并不一样。因客流量减少，公交公司也会合理分配运力，适当调整运营间隔。”一位公交司机说。
记者了解到，国内第一条公交专用道于1997年6月在北京长安街启用。此后，北京公交专用道在提升公交服务水平、倡导市民绿色出行、推动城市可持续发展方面发挥了重要作用。
据中国城市公共交通协会副理事长、南京市城市与交通规划设计研究院董事长杨涛介绍，2012年12月，《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》发布，公交优先战略逐步在全国各地得到落实，各大城市陆续开辟公交专用道，国家公交都市建设取得显著成效。
“公交专用道设立的初衷，是想通过对道路物理空间上的分离，保障公共交通的路权，缓解城市交通拥堵问题。”北京工业大学城市交通学院院长陈艳艳教授说，其实质是对城市交通认知水平的提升，确立了公共交通优先发展的地位，这是交通管理逐渐精细化的体现。
据不完全统计，截至2021年底，全国公交运营线路长度达148万公里，公交专用道超过1.6万公里。
以北京为例，当前，全市公交专用道总里程已达1020公里，覆盖了主要环路、放射线及骨干道路等大客流走廊。
“虽然我们在公交专用道的规划建设规模上取得了很大成就，但管理和使用水平还有待提升，仍存在利用率不高、线网连续性不强等问题。”陈艳艳认为，究其原因，一方面在于需求层面，即对城市交通的规律还没有摸透，专用道的设置与需求没有精准匹配；另一方面在于供给层面，即城市的路网仍不完善，新老城区的道路宽度与通行能力有较大差异，公交专用道设置缺少基础设施支撑。
此外，由于北京有较为发达的地铁系统，私家车也已经成为一种普遍的通勤工具，这两种出行方式极大地分散了公交运输系统的压力。
北京交通发展研究院数据显示，北京的公交专用道在部分时间段存在闲置现象，如京藏高速公交专用道，早高峰7时至8时利用率仅23%左右；同时，社会车辆违规走公交专用道导致效率下降，以京通快速路（远通桥段东向西）为例，早高峰7时30分至8时30分，每10分钟通过车辆数约400辆，其中约70辆小汽车违规使用公交专用道，违规率17.5%。
“当前，各地不同程度存在公交专用道利用率低的现象，甚至还可能在某些路段的特定时间造成交通拥堵，于是很多人对公交专用道产生了质疑。”陈艳艳认为，这是城市交通的精细化治理能力与复杂多变的现实交通需求之间的矛盾，而不能简单地看作是公共交通与私人交通的对立，更不能因此动摇公共交通的优先发展地位。
杨涛说，各地公交专用道设置、管理和使用效果差异极大，公交专用道的孤立化、碎片化、郊区化等现象还不同程度存在，公交路权优先和保障效应并不明显。只有充分保障路面公交的路权优先，才能引导广大市民积极选择公共交通工具出行。
精准分配道路资源
探索适时适度开放
“快速公交不是24小时运营，为何一些公交专用道要24小时开启？”家住首钢附近的居民刘女士不解道。
事实上，关于“取消公交专用道周末限行”的呼声已持续多年。
根据相关法律规定，道路划设专用车道的，在专用车道内，只准许规定的车辆通行，其他车辆不得进入专用车道内行驶。若公交专用道加标了公交车专用时间，则表示在该限定时段内，其他车辆不得进入该车道；若未加标专用时间，则表示全天24小时内，其他车辆不得进入该车道，包括周六日及法定节假日。对于违法使用专用车道的，处200元罚款、不记分。
受访专家认为，在道路交通管理实践中，各地存在一些问题。“当前，社会上对于城市公交专用道的目的、功能、使用等还存在很大偏差，认为在城市中心地区、繁忙拥堵路段设置公交专用道，使用效率低、浪费道路资源、增加交通拥堵，从而要求取消公交专用道、开放公交专用道。”杨涛说，一些城市干脆将公交专用道甚至是运营良好的BRT（快速公交系统）取消。
杨涛认为，还有些城市只允许公交车辆在公交专用道内行驶，不得借道超车，道路交叉口处取消公交专用道或鼓励社会机动车使用公交专用道，导致公交车路权优先效果大打折扣。有必要对这些不作为、乱作为行为进行适当的督查问责。
在他看来，为最大限度发挥道路交通时空资源效率和效益，改善道路交通拥堵状况，在对具体城市公交专用道交通量、客运量和服务水平进行客观科学、公正专业的评估后，如果确有余力和必要的，可以在周末甚至平日非高峰期将公交专用道适时适度向社会车辆开放。
在交通运输部管理干部学院教授张柱庭看来，城市公共交通发展的优先含义，应当不断发展并与时俱进。之所以优先，一方面是由于城市公共交通集约高效、节能环保，可以缓解交通拥堵；另一方面是在道路资源有限的情况下，应当遵循乘坐公共交通的多数人优先使用的原则。
“城市公共交通大容量运载时，优先使用道路是高效而合理的，但如果乘客寥寥无几，优先使用道路反而成了资源浪费，因此优先的核心应当是相对满载。过去在信息化落后情况下，要求城市公共交通车车满载难以做到，但借助数字出行的发展，这一愿望是能逐步实现的。从这个意义上讲，机场巴士、单位班车等如果满载，都应当享受优先。”张柱庭说。
“非工作日虽然没有明显的潮汐现象，但交通在一天变化中仍然有峰值和谷值，且各区域、各路段的峰值、谷值发生时刻有差异，很难用统一的交通规律特征去描述。”陈艳艳说，若单纯地认为周末应该或不应该设置公交专用道限行，也是一种“一刀切”的管理思维。如果公交优先道的预约模式能够得到验证并推广，那么就有了第三种选择，也可能是一种更加科学、精准、高效的选择。
对路权精细化管控
缓解交通拥堵问题
北京交通发展研究院发布《预约技术提升公交专用道利用效率的建议》提出，可将公交专用道调整为公交优先道，在不影响公交车辆正常运行的前提下，优先允许班车、大巴车等使用公交专用道，也允许部分高乘载率（多乘员）车辆、新能源车辆通过预约的方式使用公交优先道，进一步优化公交优先道的路权分配。
该研究院研究人员认为，随着移动通信、精准定位、车联网等技术发展，对路权的精细化管控已具备条件。具体来讲，可采用预约的方式，在保障公交车正常运行的前提下，允许部分高载客率和新能源车辆使用专用道，充分利用公交专用道的闲置能力。
研究人员还建议，可优先选取公交专用道有较大富余能力的道路进行试点。考虑到主干路的公交专用道情况复杂，存在专用道连续性不足等问题，暂不适宜作为试点路段。先期可以选取快速路放射线（如京藏高速、京港澳高速），将公交专用道调整为公交优先道，再逐步扩展到其他道路。
对此，陈艳艳认为，车辆通过预约等方式使用公交优先道，可以在合适的路段上进行尝试，以突破当前的道路交通管理模式，有助于在一定程度上缓解交通拥堵问题。
杨涛认为，将公交专用道调整为公交优先道，扩大了公共交通的内涵与外延，表明城市公共交通并不局限于公交企业的公交车辆与服务，为企事业单位、学校、旅游等提供多员合乘集约化服务的班车、大巴车、中巴车等，都可以纳入广义公共交通的范畴。如果公交专用道向这些车辆开放，既可以充分发挥公交专用道的功能，也可以减轻非公交专用道的拥堵状况。
杨涛说，将公交专用道向社会大巴车、班车及新能源车辆开放，目前技术上并无太大困难，但应当以充分保障公交乘客的路权优先，保证公交车运行快速、准时、稳定为前提，“除非通行能力确实非常充足，否则我不赞成将公交优先道向新能源汽车开放”。
“对于这种调整方案的可行性及其实施效果，应当进行专业的交通影响评价。同时对原有公交专用道使用与管理规则进行相应调整，并对于调整方案、影响评价、使用与管理规则进行社会公示与宣传。”杨涛说。
陈艳艳认为，无论是专用还是优先，最终目标都是提高道路的利用率，尤其是人的运送效率，而不是车的通行效率，公交专用道与公交优先道不过是两种管理技术手段，某个路段选择专用还是优先，都需要经过科学论证评估后再决策。
“根据当前公交专用道的规划与管理经验，再加上智慧化手段的赋能，若结合预约模式及智能网联或车路协同等手段，公交优先能够提升道路资源精准分配的科学性。”陈艳艳说。
陈艳艳提出，公交优先道的落地需从三方面推进：基础条件的研判，包括对交通需求特征的科学认知与精准化刻画，以及对道路基础设施的技术等级、通行能力、几何线性、交叉形式、网络可达等内容综合研判；技术手段的准备，以预约为例，包括路上监管技术设备的准备、预约配额计算方法的准备、车辆预约流程的准备、预约平台开发的准备、技术标准规范的准备等；法律法规的配套，包括公交优先道合法性的认定、管理法规与执法罚则的配套等。
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