作者：乔新生
这是我国行政体制改革转型时期，新闻记者敏锐发现的问题。
江苏邳州(县级市)市委书记李连玉为了修建基础设施，扣减公务员的工资，实行计划生育巨额罚款制度，减少公务员的休息时间……所有这一切，赢得了当地民众啧啧称赞，可是，当地公务员却有苦难言。为什么会出现这样的反差？为什么会出现权力失控的局面？有些专家认为“除了外交、军事、国防这些内容没有，(县委书记)拥有的权力几乎跟中央没有区别”。(5月21日《时代周报》)
无论是中国共产党党章，还是我国宪法和法律，都没有赋予李连玉直接支配国家资源的行政权力。但在现实生活中，李连玉似乎显得无所不能，究其因为，在于我国实行人民代表大会制度，人大代表选举产生政府和司法机关。而我国宪法同时规定坚持共产党的领导，共产党的基层党组织负责人可以通过人民代表大会直接决定政府的大政方针，或者任免政府机关负责人充分体现自己的意愿。这样，李连玉虽然不能直接支配任何国家财产，但是，谁都不能否认，李连玉的权力是足够大的。
笔者认为，解决类似李连玉这样权力少受约束的问题，不能从宪法和法律中寻章摘句，而应该从我国行政体制变革的历史和现实出发，具体问题具体分析。
中央提出贯彻落实科学发展观，强调以人为本，改变了沿袭数十年的行政主导模式，在选拔任用领导干部时，充分征求普通群众的意见。这就使得一些领导干部在主观上追求为人民群众办好事、办实事，在客观上不断增加当地群众的社会福利。然而，在财政收入相对不变的情况下，这样做就意味着损：假如坚持一切为了群众的利益，则很容易损害既得利益阶层的利益；假如维护既得利益阶层的利益，那么，就很可能会损害群众的利益。李连玉在权衡利弊之后，短时期内损害既得利益阶层的利益，坚持不懈地为当地群众办实事、办大事。这需要多大的政治勇气！承担多大的政治风险！
假如没有制度的支撑，假如不加快行政体制改革的步伐，那么，这样的改革就会充满风险，弄不好改革者就成为改革的牺牲品。
我国的行政体制改革无非有以下两条道路：一种是坚持少数人选少数人，让领导干部评议领导干部，这样做就会使改革天平重新向既得利益一边倾斜，改革就会半途而废；另一种则是坚持多数人选少数人，充分尊重人民群众的知情权、表达权和决策权，真正让那些为当地群众干实事的领导干部脱颖而出。
人们注意到，近些年来我国改革不时出现所谓“政治强人”。这一方面说明中国的改革需要强有力的人物加以推进；另一方面也说明，中国改革缺乏明显的程序性规定。根据我国宪法和法律规定，执政党推行的每一项改革措施，都必须有明确的法律依据；假如改革缺乏程序规则，改革者的权力不受约束，那么，改革要么得罪既得利益者，要么损害人民群众的切身利益。
饱受社会争议的所谓形象工程，恰恰昭示我们，只有严格依法办事，才会有真正意义上的经济体制改革。可以设想，如果真正按照我国《城乡规划法》的规定，那么，工程的建设就不会充满争议，形象工程就会变成一个城市的美好景观；假如在制定各项财政税收政策的时候，真正严格依法办事，那么，邳州当地公务员就不会苦不堪言。千言万语总归一句话，没有法律制度引导的改革，都不是真正意义上的改革；没有征求群众意见的改革，都是违反法律规定的改革。
当前在我国学术界存在着一股“成败论英雄”的改革论调，这种观点的错误之处就在于，丝毫没有顾及程序正义的原则，没有起码的法制意识。现在的改革与30年前的改革最大不同之处就在于，我们不是在法律的废墟上栽花种草，而是在法律体系的框架内依法行政。从这个角度来看，无论是李连玉还是行政机关的负责人，都无权在法律规定范围之外自行其是。衡量改革成功与否的重要标准就是国家的法律规定，因为从理论上来说，法律应当体现多数人的意志，成为整个社会的普遍共识。当然，在现实生活中法律确实存在滞后现象，部分法律条款不能适应改革的需要。但是，李连玉推进改革不能无视法律的存在，不能为了追求改革的效果而损害法律的尊严。所以，当我们在讨论李连玉书记改革的时候，不能以简单的多数或者少数意见作为评判的标准，而应当把国家的现行法律作为唯一的尺度，衡量改革的得失。在法律不完善的情况下，任何人、任何机关都不能擅自推进改革，而应该在修改法律之后，严格依法办事。
(作者系中南财经政法大学社会发展研究中心主任 教授)
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